I OSK 2072/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2493/10 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz M. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2493/10, po rozpoznaniu skargi M. T., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił M. T. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. T. nieruchomości w miejscowości K., położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazano, że R. K. wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2008 r. oraz M. D. wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. zwróciły się do Wojewody Łódzkiego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez S. T., położoną w miejscowości K., gmina R., województwo [...]. Wojewoda Łódzki pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. poinformował M. T., że jako jeden ze spadkobierców S. T. ma możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Na złożenie oświadczenia w tym zakresie wyznaczył M. T. jednomiesięczny termin. Pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. M. T. zawiadomił Wojewodę Łódzkiego o przystąpieniu do toczącego się postępowania. Wojewoda Łódzki stwierdził jednak, iż pismo z dnia 5 stycznia 2009 r., uznane za wniosek, zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ termin ten (do 31 grudnia 2008 r.) jest terminem prawa materialnego, to nie podlega przywróceniu, a jego upływ oznacza wygaśnięcie prawa do rekompensaty. Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożył M. T. podnosząc, że opóźnienie w złożeniu pisma o przystąpieniu do postępowania było wynikiem tego, że zawiadomienie Wojewody Łódzkiego z dnia 9 grudnia 2008 r. otrzymał dopiero w dniu 30 grudnia 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż w sprawie nie została spełniona przez M. T. przesłanka dotycząca terminu złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak wynika z akt sprawy oświadczenie M. T. o przystąpieniu do postępowania w sprawie przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. T. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wpłynęło do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 stycznia 2009 r., a zatem po dniu 31 grudnia 2008 r. Minister podkreślił, że Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r. wyznaczył M. T. jednomiesięczny termin na złożenie oświadczenia o przystąpieniu do postępowania administracyjnego, jednakże nie zmienia to faktu, iż termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty na charakter materialnoprawny i jego uchybienie powoduje wygaśnięcie roszczeń o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej sytuacji organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty. Ponadto, termin ten nie może zostać przywrócony, ani przedłużony, nawet w sytuacji uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, bowiem przywracane mogą być jedynie terminy procesowe, a nie materialnoprawne. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. T., zarzucając naruszenie art. 8, art. 9 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że niewątpliwie błędna informacja zawarta w piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r., iż skarżący może przystąpić do postępowania wszczętego przez R. K. i M. D. (a tym samym sam złożyć wymagany wniosek) w ciągu miesiąca od otrzymania tego pisma, naruszyła zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki w tym postępowaniu. Ponadto wskazano, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy powinny zatem podjąć próbę oceny czy w okolicznościach sprawy, naruszenie przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie skarżącemu błędnej informacji, nie uchyliło wynikającego z ustawy skutku wygaśnięcia prawa podmiotowego, bez konieczności przywrócenia uchybionego przez stronę terminu zawitego. Wszak strona skarżąca zastosowała się do pouczenia (informacji) zawartego w piśmie Wojewody Łódzkiego z dnia 9 października 2008 r. Takiej analizy prawnej organy obydwu instancji nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Mogło to mieć, w ocenie Sądu I instancji, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w tym aspekcie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Ponadto nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy skarżący w ogóle uchybił terminowi z art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie. Jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W tym przypadku sąd stwierdził, że akta sprawy były niekompletne, co uniemożliwiło skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie nadesłał do sądu akt dotyczących postępowania z wniosków R. K. i M. D., w których mogły znajdować się dokumenty dotyczące skarżącego. R. K. we wniosku z dnia 19 sierpnia 2008 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego zawarła prośbę "o wykorzystanie dokumentacji zgromadzonej w sprawie [...]". Sąd nie mógł więc stwierdzić, czy we wspomnianej "dokumentacji" nie znajdowało się jakiekolwiek pismo skarżącego, które można byłoby zakwalifikować jako wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty, albo czy wniosku takiego nie złożył poprzednik prawny skarżącego M. T., w wyniku czego znalazłby zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Skarbu Państwa, domagając się: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie 2) w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; 3) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne uznanie, iż organ II instancji nie rozważył skutków naruszenia przez organ wojewódzki art. 8 i 9 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne uznanie, iż organy niedostatecznie ustaliły stan faktyczny sprawy i nie zweryfikowały, czy w sprawie z wniosku R. K. i M. D. (bezpośrednich spadkobierców właściciela mienia, złożonych w 2008r.) istnieją dokumenty potwierdzające udział skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne poinformowanie skarżącego o możliwości przystąpienia do sprawy, w żaden sposób nie może wpłynąć na ocenę zachowania przez stronę terminu prawa materialnego. Ponadto każdy ze spadkobierców zobowiązany jest do odrębnego występowania z wnioskiem o rekompensatę i nie ma obecnie po stronie spadkobierców legitymacji łącznej. Brak legitymacji łącznej oraz wynikająca z tego konieczność występowania przez poszczególnych uprawnionych z roszczeniem o rekompensatę prowadzi do wniosku, iż organ nie jest zobowiązany do informowania wszystkich ewentualnych spadkobierców, którzy nie są stronami postępowania ponieważ nie złożyli wniosku, o konieczności złożenia takiego wniosku. Zgodnie z ustawą, sprawy o rekompensatę wszczynane są wyłącznie na wniosek, natomiast termin wskazany w art. 5 ust. 1, jako termin prawa materialnego, jest nieprzywracalny. Błędne pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku, nie może więc w żaden sposób konwalidować uchybienia ww. terminu. Przeciwne twierdzenie oznaczałoby bowiem, że naruszenie zasady pełnej informacji w stosunku do osoby, do której zasadą ta się przecież nie odnosi (tj. potencjalnego uprawnionego a nie strony), umożliwiałoby takiej osobie obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z dokumentów tj. postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz pisma Urzędu Rejonowego w Łodzi Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 12 kwietnia 1994r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Termin ten, jak istotnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że niezłożenie wniosku do dnia 31 stycznia 2008 r. powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty. W konsekwencji, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, w przypadku niespełnienia wymogu wniesienia wniosku we wskazanym terminie wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z uwagi na uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, gdyż decyzje organu I i II instancji naruszały przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, by Minister Skarbu Państwa podejmując ostateczną decyzję przeprowadził postępowanie, celem wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, tj. czy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został złożony w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Powyższe okoliczności potwierdzają złożone na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumenty tj. postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz pismo Urzędu Rejonowego w Łodzi Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 12 kwietnia 1994 r., które wskazują, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został złożony przez poprzednika prawnego M. T. przed dniem 31 grudnia 2008 r. Faktem jest, że to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia swoich racji, jednak nie zwalnia to organów z obowiązku rozpoznania sprawy, poprzedzonego stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W tej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowisko powyższe nie pozostawia wątpliwości i zostało w pełni zaaprobowane przez skład orzekający. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.