I SA/Wa 2493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego M. T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – dalej: ustawa o rekompensacie – decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił M. T. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. T. nieruchomości w miejscowości K., położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta została podjęta w oparciu o następujące ustalenia. R. K. wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2008 r. oraz M. D. wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. zwróciły się do Wojewody [...] o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez S. T., położoną w miejscowości K., gmina R., województwo [...]. Z postanowienia Sądu Rejonowego L. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...] wynika, iż spadek po S. T. zmarłym w dniu [...] marca 1980 r. w L., nabyła żona H. T. oraz dzieci: R. K., M. D. oraz Z. T., po 1/4 części każde z nich. Spadek po H. T. zmarłej w dniu [...] lutego 1991 r. w L. nabyły dzieci: R. K., M. D. oraz Z. T., po 1/3 części każde z nich. Z postanowienia Sądu Rejonowego L. z dnia [...] września 2008 r. sygnatura akt [...] wynika, iż spadek po Z. T. zmarłym w dniu [...] grudnia 2001 r. w L. nabyli: żona M. T. i syn M. T. po 1/2 części każde z nich. Spadek po M. T. zmarłej w dniu [...] czerwca 2007 r. w T. nabył syn Pan M. T. w całości. Wojewoda [...] pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. poinformował M. T., iż jako jeden ze spadkobierców S. T. ma możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Na złożenie oświadczenia w tym zakresie wyznaczył M. T. jednomiesięczny termin. Pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. M. T. zawiadomił Wojewodę [...] o przystąpieniu do toczącego się postępowania. Wojewoda [...] stwierdził jednak, iż pismo z dnia 5 stycznia 2009 r., uznane za wniosek, zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie. Ponieważ termin ten (do 31 grudnia 2008 r.) jest terminem prawa materialnego, to nie podlega przywróceniu, a jego upływ oznacza wygaśnięcie prawa do rekompensaty. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. złożył M. T. podnosząc, iż opóźnienie w złożeniu pisma o przystąpieniu do postępowania było wynikiem tego, że zawiadomienie Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. otrzymał dopiero w dniu 30 grudnia 2008 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przez M. T. przesłanka dotycząca terminu złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak wynika z akt sprawy oświadczenie M. T. o przystąpieniu do postępowania w sprawie przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. T. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 stycznia 2009 r., a zatem po dniu 31 grudnia 2008 r. Minister podkreślił, iż Wojewoda [...] w piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r. wyznaczył M. T. jednomiesięczny termin na złożenie oświadczenia o przystąpieniu do postępowania administracyjnego wszczętego wnioskami R. K. i M. D., jednakże nie zmienia to faktu, iż termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty na charakter materialnoprawny i jego uchybienie powoduje wygaśnięcie roszczeń o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej sytuacji organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty. Ponadto, termin ten nie może zostać przywrócony, ani przedłużony, nawet w sytuacji uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, bowiem przywracane mogą być jedynie terminy procesowe, a nie materialnoprawne. W świetle powyższych ustaleń Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż Wojewoda [...] prawidłowo i zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym odmówił M. T. potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnym obszarem Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości K. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. T. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8, art. 9 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdził, iż o tym, że jest on spadkobiercą po swoim dziadku S. T. organ I instancji wiedział już we wrześniu 2008 r., a zawiadomienie o możliwości przystąpienia do postępowania wystosował dopiero w grudniu 2008 r. Zwłoka ta oraz brak w piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r. właściwej informacji, że termin upływa z dniem 31 grudnia 2008 r. (pismo informowało o miesięcznym terminie do przystąpienia) spowodowały, że utracił on prawo do rekompensaty na skutek dezinformacji ze strony organu administracji (naruszenie art. 9 K.p.a.) i naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z nieco innych powodów, niż zarzuty w niej podniesione. Skarżący ma oczywiście rację, że Wojewoda [...], jako organ I instancji, naruszył art. 8 i art. 9 K.p.a. Niewątpliwie błędna informacja zawarta w piśmie Wojewody z dnia 9 grudnia 2008 r., iż skarżący może przystąpić do postępowania wszczętego przez R. K. i M. D. (a tym samym sam złożyć wymagany wniosek) w ciągu miesiąca od otrzymania tego pisma, naruszyła zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki w tym postępowaniu. Pozostaje jednak pytanie, czy naruszenie tych ogólnych zasad K.p.a., nawet o tak fundamentalnym znaczeniu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli błędne pouczenie dotyczyło terminu prawa materialnego, zawartego w art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie. Na tak postawione pytanie organy nie udzieliły jednak, zdaniem sądu, wyczerpującej odpowiedzi. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o rekompensacie zdaje się wskazywać, że wniosek każdego ze współspadkobierców stanowi odrębną sprawę administracyjną, która może być połączona z innymi do jednego postępowania (art. 62 K.p.a.), chyba że wcześniej (przed śmiercią) wniosek złożył sam spadkodawca. Wówczas zastosowanie ma art. 30 § 4 K.p.a. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro organy oświadczenie skarżącego o przystąpieniu do postępowania traktują jak jego wniosek, złożony w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o rekompensacie. Dla rozróżnienia, czy w art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie mamy do czynienia z terminem procesowym, czy materialnym, istotne jest nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny (por. uchwałę NSA z dnia 14.10.1996 r. OPK 19/96, ONSA 1997/2/56). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o rekompensacie, w przypadku niespełnienia wymogu złożenia wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1, wojewoda wydaje decyzję odmowną, co oznacza, że prawo podmiotowe nie może być zrealizowane. Termin ten ma więc charakter materialny. Jeśli tak, to jak słusznie zauważyły organy obydwu instancji, termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu, jeśli takiej możliwość nie przewidują przepisy określające dany termin. Procesowe przepisy o przywróceniu terminu (art. 58 K.p.a.) nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego. Patrząc tylko z tej perspektywy na powyższy problem, tak jak uczyniły to organy administracji, miałoby to takie konsekwencje, że gdyby z powodu błędnego pouczenia i naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a., doszło ewentualnie do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, to organy nie mogłyby orzec w sposób odmienny od dotychczasowego, gdyż nie miałyby instrumentu procesowego, w postaci możliwości przywrócenie terminu, na wniosek strony, zakładając nawet, że tym razem już prawidłowo poinformowanej o wszystkich uprawnieniach, stosownie do art. 9 K.p.a. Nie miałoby to więc wpływu na wynik sprawy, mimo że naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. jest oczywiste. W ocenie sądu taka jednostronna ocena nie wyczerpuje wszak wszystkich problemów, jakie wiążą się z naruszeniem zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o jej prawach i obowiązkach w toczącym się postępowaniu (art. 9 K.p.a.). "Z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. (...) Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu" (zob. Andrzej Wróbel (w): Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 [K.p.a.]" (wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, LEX nr 42031; zob. też G. Łaszczyca (w): G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Zasadniczą racją ustanowienia obowiązku informacji prawnej jest odrzucenie fikcji powszechnej znajomości prawa (J. Borkowski (w:) Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 74; Z. Duniewska, Ignorantia iuris w prawie administracyjnym..., s. 102 – cyt. za G. Łaszczycą j.w.). W stosunku do stron powyższy przepis uchyla więc w ogóle zasadę ignorantia iuris nocet. Organy powinny zatem podjąć próbę oceny – na gruncie dotychczasowego orzecznictwa i doktryny – czy w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. poprzez udzielenie skarżącemu błędnej informacji, nie uchyliło wynikającego z ustawy skutku wygaśnięcia prawa podmiotowego, bez konieczności przywrócenia uchybionego przez stronę terminu zawitego. Wszak strona skarżąca zastosowała się do pouczenia (informacji) zawartego w piśmie Wojewody [...] z dnia 9 października 2008 r. Takiej analizy prawnej organy obydwu instancji w ogóle nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w tym aspekcie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Ponad wszystko jednak, zdaniem sądu, nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy skarżący w ogóle uchybił terminowi z art. 5 ust. 1 ustawy o rekompensacie. Jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W tym przypadku sąd stwierdził, że akta sprawy były niekompletne, co uniemożliwiło skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie nadesłał bowiem do sądu akt dotyczących postępowania z wniosków R. K. i M. D., w których mogły znajdować się dokumenty dotyczące skarżącego. R. K. we wniosku z dnia 19.08.2008 r. skierowanym do Wojewody [...] zawarła prośbę "o wykorzystanie dokumentacji zgromadzonej w sprawie [...]". Sąd nie mógł więc stwierdzić, czy we wspomnianej "dokumentacji" nie znajdowało się jakiekolwiek pismo skarżącego, które można byłoby zakwalifikować jako wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty, albo czy wniosku takiego nie złożył poprzednik prawny skarżącego M. T., w wyniku czego znalazłby zastosowanie wspomniany już art. 30 § 4 K.p.a. Uznać zatem należy, że takie działanie Ministra Skarbu Państwa naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali ponad wszelką wątpliwość, czy skarżący lub jego spadkodawcy nie złożyli wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, w szczególności dokonując analizy "dokumentacji zgromadzonej w sprawie [...]" lub w innych dokumentach postępowania z wniosków R. K. i M. D., a jeśli w jej wyniku dojdzie do przekonania, że takiego wniosku nie było, to rozważy okoliczność omawianą wyżej. Mianowicie to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. poprzez udzielenie skarżącemu błędnej informacji, nie uchyliło wynikającego z ustawy skutku wygaśnięcia prawa podmiotowego skarżącego, bez konieczności przywrócenia uchybionego przez niego terminu zawitego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.