II OSK 104/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 590/11 w sprawie ze skargi K.R. i A.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.R. i A.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), nałożył na inwestorów K.R. i A.R. obowiązek wyłączenia z użytkowania pieca pokojowego ogrzewczego z paleniskiem zamkniętym z odłączeniem go od przewodu kominowego i zaślepieniem otworu do tego przewodu kominowego w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], usytuowanym w budynku przy ul. B. w Krakowie, robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego lokalu – do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że przedmiotowe roboty zostały już zakończone, więc w sprawie nie miał zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że wykonane roboty naruszają § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który dopuszcza instalowanie kominków wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych. Zakwestionowane prace budowlane zostały wykonane w wielorodzinnym budynku mieszkalnym o 8 kondygnacjach. Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania K.R. i A.R., na podstawie art. 138 § 2 i art. 140 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania według ustaleń organu I instancji są inwestorzy K.R. i A.R. oraz M.P., W.P. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, jednakże w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających interes prawny M.P. i W.P. w przedmiotowej sprawie. Nie wynika on także z treści ocenianej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że przed organem I instancji toczyły się dwa postępowania o odrębnych sygnaturach w tej samej sprawie, przy udziale tych samych stron, których przedmiotem było samowolne wykonanie robot budowlanych przez małżonków R. Jedno z tych postępowań zostało wszczęte na wniosek M.P. i W.P. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], drugie zaś wszczęto z urzędu. Zgodnie z art. 62 k.p.a. "w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony". Za zasadne organ uznał więc połączenie obu postępowań w celu prowadzenia ich w jednej sprawie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie poczyniono aktualnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, a oparto się jedynie na wynikach kontroli przeprowadzonej w 2006 r. oraz na piśmie K.R. również z 2006 r., nie weryfikując ustaleń faktycznych sprzed 4 lat, czym organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z § 132 cytowanego rozporządzenia, w związku z charakterem, wysokością oraz ilością kondygnacji obiektu w którym przeprowadzone zostały prace budowlane, nie wolno instalować ani pieców pokojowych, ani kominków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K.R. i A.R., domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dwa postępowania wszczęte w tej samej sprawie mogą zostać połączone do wspólnego rozpoznania, a także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne należało umorzyć. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się w pełni ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że organ I instancji powinien był wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i zebrać oraz rozważyć dowody, a nie opierać się na odwodach zebranych w 2006 r. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem ustalenia aktualnego stanu i zakresu wykonanych robót budowlanych, a także wyjaśnienia ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd uznał również, że nieprawidłowym było prowadzenie przez organ dwóch postępowania w tej samej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie prowadziłoby do konieczności rozstrzygnięcia każdego z nich decyzją, a nie jest dopuszczalne funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji ostatecznych dotyczących tej samej sprawy administracyjnej. Dlatego, zdaniem Sądu, należało połączyć oba postępowania na podstawie art. 62 k.p.a. i zakończył go wydaniem jednej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.R., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. przepisu art. 62 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dwa postępowania prowadzone w tej samej sprawie administracyjnej, ale wszczęte w różnym trybie (jedno z urzędu, a drugie na wniosek strony) mogą zostać połączone do wspólnego rozpoznania oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż w sprawie samowolnie dokonanej przebudowy przez K. i A.R. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się w Krakowie przy ulicy B. od 2006 r. prowadzone jest na wniosek M. i W.P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] stosowne postępowanie administracyjne. Mimo jego niezakończenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla Powiatu Grodzkiego wszczął w tym samym przedmiocie nowe postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia [...] marca 2010 r. W postępowaniu tym brały też udział te same strony, to jest inwestorzy wykonanych robót budowlanych K. i A.R., i mieszkańcy innego lokalu w tym budynku, którzy wnioskowali w 2006 r. o wszczęcie tego postępowania, M. i W.P. W pełni trafne jest stanowisko, że wobec niezakończenia wszczętego w 2006 r. postępowania niedopuszczalne było ponowne wszczęcie, w tym samym przedmiocie, nowego postępowania. W sprawie nie mógł być też zastosowany przepis art. 62 k.p.a. przewidujący połączenie w jednym postępowaniu spraw, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, gdy dotyczą one nie jednej, lecz więcej niż jednej strony. Przepis ten dotyczy współuczestnictwa formalnego w jednym postępowaniu więcej niż jednej ze stron postępowania i nie może stanowić podstawy do połączenia obu prowadzonych w tej samej sprawie postępowań w stosunku do tej samej strony. W rozpoznawanej obecnie sprawie w sensie materialnoprawnym, jak trafnie podniosła to skarga kasacyjna, istnieje jedna sprawa administracyjna, której przedmiotem są prace budowlane wykonane przez małżonków R. w ich lokalu mieszkalnym. Nie zmienia tego fakt prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego formalnie dwóch postępowań, oznaczony dwiema, odrębnymi sygnaturami. Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla Powiatu Grodzkiego decyzja z dnia [...] marca 2010 r. kończyła to wszczęte w 2006 r. postępowanie, którego przedmiotem były prace budowlane w mieszkaniu K. i A. R. Uchylenie tej decyzji, w wyniku uwzględnienia skargi inwestorów, decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., było uzasadnione wobec nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem rodzaju i stanu robót budowlanych, których dotyczy postępowanie oraz kręgu podmiotów, uznanych za strony tego postępowania. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej powinien kontynuować i ukończyć wszczęte w 2006 r. postępowanie, co nie wyklucza możliwości załączenia do jego akt i wykorzystania w charakterze dowodu materiałów zgromadzonych w aktach założonych w 2010 r. dla formalnie nowego postępowania. W tym, jednym postępowaniu, organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygnąć istotne dla wyniku sprawy problemy i wydać jedną decyzję kończącą te postępowanie. Należy więc uznać, iż mimo częściowo błędnej argumentacji oraz błędnej wykładni art. 62 k.p.a. zaskarżony wyrok odpowiada obowiązującemu prawu. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.