IV SA/Wa 1019/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Otylia Wierzbicka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nakazania natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 (stu) złotych. Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. (dalej Stowarzyszenie), w związku z postępowaniem dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wyciągu narciarskiego i infrastruktury technicznej na C., wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z żądaniem natychmiastowego wstrzymania realizacji inwestycji w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz nakazania przeprowadzenia odpowiedniej kompensacji. Pismem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował Stowarzyszenie o podjętych w sprawie czynnościach. Stwierdził również, że wstrzymanie realizacji inwestycji na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody jest niemożliwe, ponieważ została ona już w całości wykonana. Dlatego brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie wskazanego przepisu. Uznając pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, pismem z dnia 22 września 2010 r. Stowarzyszenie wniosło do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak:.pc Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nakazania natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia w wyznaczonym terminie czynności niezbędnych w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]", jego części lub chronionych na nim gatunków. A. R. - inwestor kwestionowanego przez Stowarzyszenie przedsięwzięcia - zaskarżyła postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, którym po rozpatrzeniu zażalenia organizacji społecznej na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), uchylono zaskarżone postanowienie w całości i wszczęto postępowanie z urzędu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie natomiast do treści art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej również ppsa), kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje - gdy chodzi o postępowanie administracyjne - postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie nie jest ani postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy. Wszczyna ono dopiero postępowanie w sprawie nakazania natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu, opisanego w nim obszaru ochrony przyrody. Dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi pierwszorzędne znaczenie ma zatem interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w części, w której przewiduje on kognicję sadów administracyjnych w sprawach dotyczących postanowień, na które służy zażalenie. Interpretacji tej należy dokonywać, uwzględniając treść art. 52 § 1 ppsa, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy uwzględnieniu przywołanej regulacji norma prawna zawarta w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w zakresie postanowień, na które służy zażalenie, wyznacza kognicję sądów administracyjnych poprzez zaakcentowanie przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Należy rozumieć ją w ten sposób, że jeżeli w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 352/05. LEX nr 197527). Skarga na postanowienie rozstrzygające kwestię, niepodlegającą rozstrzygnięciu postanowieniem, na które służy zażalenie, jest zatem niedopuszczalna. Z treści art. 31 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że tylko w kwestiach odmowy wszczęcia postępowania z urzędu i odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ustawodawca przewidział rozstrzygnięcie w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Jednocześnie zastrzegł to prawo wyłącznie na rzecz organizacji społecznej. Skargę do Sądu administracyjnego może zatem wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżania (zażalenia) jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione - nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu lub postępowanie nie zostanie wszczęte z urzędu. Skarga jest natomiast niedopuszczalna, jeżeli po rozpatrzeniu zażalenia organizacji społecznej na rozstrzygnięcie negatywne (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu lub postanowienie o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu) organ odwoławczy postanowi o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Ponieważ zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, to w świetle poczynionych wyżej rozważań skarga A. R. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.