II OSK 2580/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1258/11 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1258/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia budowę dla inwestycji pn. "Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w Poznaniu - Etap l". Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) odmówił organizacji ekologicznej Stowarzyszenie [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia budowę ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 tej ustawy stanowiący, że art. 28 ust. 3 nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Organ stwierdził, że w takim przypadku należy stosować art. 44 tej ustawy, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Z regulaminu Stowarzyszenia [...] wynika, że celem jego działania jest między innymi ochrona środowiska naturalnego, a zatem jest ono organizacją ekologiczną w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Z uwagi na okoliczność, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wykluczona jest możliwość wzięcia w nim udziału przez organizacje ekologiczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło Stowarzyszenie [...]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, wskazując, że wbrew zarzutom skargi, z brzmienia art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wynika, aby samo zgłoszenie chęci uczestnictwa przez organizację ekologiczną powodowało skutek w postaci uzyskania przez taką organizację statusu uczestnika na prawach strony. Musi zostać bowiem spełniony warunek dotyczący wymogu udziału społeczeństwa w danym postępowaniu, przewidziany w przepisach prawa administracyjnego materialnego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, organ prawidłowo odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] w K. zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji strony skarżącej podniesionej w skardze, dotyczącej uznania, że w sytuacji, gdy w stanie faktycznym istnieją przesłanki, aby organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ zaniechał stwierdzenia takich zmian, to takie postępowanie wymaga udziału społeczeństwa; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 6 ust. 8 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706), poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że Stowarzyszeniu przysługiwała legitymacja do żądania udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, gdyż było to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 6 ust. 8 ww. Konwencji, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sytuacji, gdy w stanie faktycznym istnieją przesłanki, aby organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ zaniechał obowiązku stwierdzenia takich zmian, to takie postępowanie nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a organizacje ekologiczne nie mają legitymacji do żądania udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor stwierdził, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której tylko od organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę zależeć będzie, czy należycie wykona on obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami środowiska, a następnie zainicjuje ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na zasadzie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Taka wykładania przepisów prowadziłaby do wniosku, że organizacje ekologiczne nie mają możliwości uczestniczenia w postępowaniu, w którym jest dokonywana kontrola zgodności wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej z właściwą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji organ wydający pozwolenia na budowę mógłby wydać decyzję o treści całkowicie sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i wykraczającej poza jej zakres, bez jakiejkolwiek kontroli ze strony społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmiana taka w niniejszej sprawie wystąpiła, gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy zakresu szerszego niż zakres inwestycji określony we właściwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako że obejmuje działki nie wymienione w tejże decyzji, tj. w szczególności działkę nr [...]. ark. 12. obręb Łazarz oraz działkę nr [...], ark. 07 obręb Jeżyce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem ich zasadność może czynić w rozpatrywanej sprawie zbędnym badanie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena prawidłowości zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można będzie przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu strony skarżącej wskazującego, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istnieją przesłanki, aby organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że w świetle uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonana przez organy orzekające w sprawie oraz zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna jest wprawdzie prawidłowa, wątpliwości budzi jednak prawidłowość procesu subsumcji zastosowanych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Stwierdzenie powyższe organ uzasadnił faktem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co jego zdaniem samo w sobie wyklucza możliwość wzięcia w nim udziału przez organizację ekologiczną. Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej strona skarżąca, że nie do zaakceptowania jest, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej zależy tylko od tego czy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę należycie wykona obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami środowiska, a następnie przeprowadzi ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organizacje ekologiczne powołując się na swoje cele statutowe, mogą w każdym czasie zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Warunkiem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznych do uczestniczenia w rozpatrywanej sprawie na prawach strony jest zatem ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Wojewoda Wielkopolski rozpoznając wniosek organizacji ekologicznej Stowarzyszenie [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, obowiązani byli ustalić, czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie dokonały. Sąd pierwszej instancji akceptując ogólnikowe ustalenia organu orzekającego naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiając tym samym dokonanie kasacyjnej kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.