I OSK 2285/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 339/11 w sprawie ze skargi G. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 339/11 oddalił skargę G. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...] działając na mocy art. 6f i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 listopada 2010 r obniżył G.D. dodatek służbowy o 25%, tj. do kwoty 480 zł. W uzasadnieniu organ powołał się na opinię służbową z dnia 30 sierpnia 2010 r., w której stwierdzono niewywiązywanie się przez wymienionego z obowiązków służbowych. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. Od powyższej decyzji G.D. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, domagając się jej uchylenia i wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie § 9 ust. 5 cyt. cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez nieustalenie przez organ na czym w jego sprawie polegał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający obniżenie mu dodatku służbowego. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 tego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, a przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei w myśl § 8 ust. 8 przywołanego aktu prawnego, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku m.in. niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. W dniu 2 września 2010 r. G. D. został zapoznany z opinią służbową z dnia 30 sierpnia 2010 r. o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, zaś w dniu 14 października 2010 r. doręczono mu rozkaz personalny z dnia [...] października 2010 r. o utrzymaniu w mocy wskazanej opinii służbowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w § 8 ust. 8 pkt. 2 wskazanego rozporządzenia. Skoro dopuszczalne jest obniżenie dodatku o 20 do 50% otrzymywanej stawki, to przyjąć należy, że zmniejszenie przedmiotowego dodatku o 25% stanowiło wartość adekwatną, zwłaszcza w sytuacji dobrze dotychczas ocenianej służby funkcjonariusza oraz równolegle dokonanego obniżenia dodatku kontrolerskiego. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w O. dokonując obniżenia dodatku służbowego, działał w granicach prawa, a także prawidłowo uzasadnił motywy podjętej decyzji. Słusznie też organ I instancji wskazał na ważny interes społeczny i z tego względu nadał zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Interes społeczny jest bowiem w tym przypadku tożsamy z interesem służby. W interesie służby leży bowiem niezwłoczne dostosowanie poziomu dodatku służbowego policjanta do dokonanej oceny wywiązywania się przez niego z nałożonych obowiązków. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu złożył G. D., domagając się uchylenia zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i jednostronne przyjęcie, że w stosunku do skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę G. D. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji zacytował treść przepisów art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, § 9 ust.2 oraz ust. 5, § 8 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Ponadto za bezzasadne uznał stanowisko skarżącego, iż bez ustalenia, że w stosunku do policjanta zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, nie jest możliwe obniżenie mu dodatku służbowego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy wydaną w dniu 30 sierpnia 2010 r. przez Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w O. opinię służbową, w której przyjęto, że G. D. wywiązuje się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności poniżej wymagań. Skoro w ostatecznej opinii służbowej policjanta stwierdzono, że nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych zgodnie z wymaganiami, to bezspornym jest, że zachowanie wskazanego funkcjonariusza wyczerpało dyspozycję § 8 ust. 8 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a to z kolei obligowało organ do obniżenia mu dodatku służbowego. Rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego miał zatem charakter decyzji administracyjnej związanej, zaś uznaniowość organu przejawiała się tu tylko w określeniu wysokości obniżenia tego dodatku i to w granicach stawek oznaczonych w powyższym przepisie, tj. od 20 do 50% (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 65/08). W ocenie Sądu I instancji Komendant Główny Policji powyższych granic uznania administracyjnego nie przekroczył. W sposób wystarczający uzasadnił również wysokość kwoty, o jaką obniżył skarżącemu dodatek służbowy. W skardze kasacyjnej G. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a/ art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na niedopuszczeniu z urzędu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2011 r., którym to wyrokiem uchylono rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej; b/ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że decyzja o obniżeniu dodatku służbowego została wydana w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2011 r., co z kolei dawało podstawę do wznowienia postępowania. Nadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. z wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. na okoliczność uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2011 r., albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił przede wszystkim, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą. Bada on zatem w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, a nawet stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo iż skarżący wnosił jedynie o uchylenie tego aktu. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1054/10 WSA w Olsztynie uwzględniając skargę G. D., uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie opinii służbowej, w której uznano, że skarżący nienależycie wywiązuje się z obowiązków i czynności służbowych. Wyrok ten stał się prawomocny. Okoliczność ta miała w sprawie istotne znaczenie, gdyż powyższy rozkaz w przedmiocie negatywnej opinii służbowej stanowił podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego. Skoro uchylono ostateczną opinię służbową, to tym samym brak jest podstaw do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o obniżeniu dodatku służbowego, którą wydano w oparciu o tę uchyloną opinię służbową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy WSA w Warszawie rozpoznawał sprawę w dniu 3 sierpnia 2011 r. winien zbadać, czy decyzja w przedmiocie opinii służbowej nie została wcześniej uchylona. Celem dokładnego wyjaśnienia sprawy Sąd I instancji winien z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (akt postępowania administracyjnego przed WSA w Olsztynie). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu było niezbędne dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W przypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia postępowania, Sąd I instancji powinien na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy P.p.s.a. uchylić decyzję z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a nie oddalić skargę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 art.183 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w takim ujęciu nie zachodzi, dlatego NSA zobowiązany był ograniczyć swe rozważania wyłącznie do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Oceniając we wskazanych granicach zasadność skargi kasacyjnej wniesionej w przedmiotowej sprawie, za chybiony należy przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Złamanie tych przepisów-według autora skargi kasacyjnej- miało polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że kontrolowaną przezeń decyzję w przedmiocie dodatku służbowego podjęto na podstawie opinii służbowej, która została uchylona przed wydaniem zaskarżonego wyroku, co powinno skutkować nie oddaleniem skargi lecz uchyleniem decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn przewidzianych w art.145 § 1 pkt.8 k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na to, że art.145 § 1 P.p.s.a. reguluje podstawy wyroku uwzględniającego skargę na decyzję administracyjną. Jedną z takich podstaw wyroku uwzględniającego skargę na decyzję administracyjną, wskazaną w art.145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zamknięty katalog przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zawierają przepisy art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. Przy wykładni sformułowanych tam podstaw wznowienia postępowania obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej (art.16 § 1 k.p.a.), z której wynika bezwzględny zakaz wznowienia, a zatem i uchylenia decyzji, z przyczyn niewyliczonych w powołanych przepisach k.p.a., oraz niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji podstaw wznowieniowych. Ma to istotne znaczenie także dla wykładni powołanego przez skarżącego przepisu k.p.a. Według art.145 § 1 pkt.8 k.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Sednem przesłanki przewidzianej w zacytowanej normie jest to, aby obejmowana procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana "w oparciu" o inne rozstrzygnięcie organu administracyjnego bądź sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nie chodzi tu przy tym o sekwencję dowolnych działań prawnych organu administracyjnego, lecz sytuację gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji. Związek, o którym mowa w art.145 § 1 pkt.8 k.p.a., to zatem wyłącznie związek pomiędzy decyzjami bądź decyzją i orzeczeniem sądowym. Nie może ponadto budzić wątpliwości, że przy interpretacji określenia "decyzja" należy zastosować nie pojęcie potoczne decyzji, a pojęcie prawne przyjęte w art.104 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§1). Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji". Tymczasem sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym policjantów, nie jest w ogóle sprawą administracyjną. Opinia służbowa i stanowisko wyższego przełożonego w sprawie takiej opinii nie mają cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu materialnym ani procesowym, a zatem nie stanowią decyzji administracyjnych. Podobne zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r sygn. akt I OPS/11 i I OPS 2/11. Uchwały te dotyczyły wprawdzie funkcjonariuszy Służby Więziennej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ale wyrażone tam poglądy- z uwagi na zbieżność regulacji dotyczących opiniowania funkcjonariuszy wszystkich wskazanych formacji –zachowują swą aktualność także w sprawach opiniowania służbowego policjantów. Skoro działania przełożonych w sprawie opinii służbowych policjantów nie są decyzjami w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie mogą one też stanowić podstawy do stosowania art.145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy uznać należy, że prawomocny wyrok WSA w Olsztynie uchylający rozkaz personalny w sprawie opinii służbowej nie stanowił przewidzianej w art. 145 § 1 pkt.8 k.p.a. podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie dodatku służbowego. W każdym razie w związku z uchyleniem takiego rozkazu nie sposób w ogóle mówić o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie dodatku służbowego Z tych względów uznać należy, że WSA w Warszawie nie miał obowiązku z urzędu rozważać omawianej kwestii i czynić w tym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń. Nie doszło zatem do złamania przez ten Sąd art.106 § 3 P.p.s.a., nie mówiąc już o takim naruszeniu prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak przedstawienia innych zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej i wskazane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacji uniemożliwia odniesienie się do innych kwestii dotyczących postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art.184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.