II SA/Rz 529/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 529/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej SKO), działając na podstawie art. 61 § 1 oraz art. 157 § 3 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) odmówiło z wniosku Spółki A. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo-przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr 2741/27, 2741/17, 2714/22, 2714/25, 2741/25, 2553/1, 2740, 2741/26, 2552 w obrębie 216 położonych w R. u zbiegu ulic T. i S. w granicach określonych w załączniku graficznym dla tej decyzji wydanej na wniosek J. J. Spółka A z siedzibą w L. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla J.J.. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie posiada interesu prawnego dającego przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2008r wskazała, że podstawą do stwierdzenia nieważność decyzji jest art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wobec zaplanowania lokalizacji inwestycji w niebezpiecznej odległości od zakładu przemysłowego należącego do wnioskodawcy, a zakład stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii mimo zastosowania wszelkich wymaganych prawem zabezpieczeń. Interes prawny skarżącej wynika ewidentnie z ust. 6 tego przepisu, gdyż stwarza możliwość nałożenia na istniejące zakłady obowiązku wykonania określonych zabezpieczeń technicznych, w skutek realizacji przez inwestora przedsięwzięcia objętego decyzją o warunkach zabudowy. Taki pogląd zaprezentowany w komentarzu do Prawa ochrony środowiska Krzysztofa Gruszeckiego (Warszawa 2007r. str. 214 lit.b). SKO odmawiając wszczęcia postępowania pominęło argument tożsamości inwestycji objętej aktualnie zaskarżoną decyzją z inwestycją, dla której była wydana decyzja oznaczona [...]. Sama okoliczność, że obecnie żadna z działek ewidencyjnych należących do Spółki A nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami, na których jest planowana inwestycja objęta decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nie może decydować o pozbawieniu Spółki A statusu strony. Z poglądów doktryny jak i orzeczeń sądowych wcale nie wynika, że tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji mają przymiot strony. Zaskarżona decyzja ignoruje utrwalony pogląd, że status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mogą mieć także inne podmioty, którym nie przysługiwał taki status w postępowaniu zwykłym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] utrzymało w mocy swoją własną decyzję wymienioną na wstępie, gdyż uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie został wniesiony przez stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], a spółka nie wykazała swojego własnego interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co uniemożliwia nadanie jej statusu strony i wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji. SKO wyjaśniło, że badanie przymiotu strony podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest zagadnieniem wstępnym. Prawna kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego (vide: uchwała NSA z 2 lutego 1997r. OSP 6/96 ONSA 1997 nr 3, poz. 102). Interes prawny oznacza w istocie rzeczy istnienie związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od pomiotu, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują, komu przysługuje status strony w postępowaniu, jednak ukształtowanie orzecznictwo sądowe w tej materii nie budzi wątpliwości. SKO przywołało tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 6.09.2006r. sygn. akt IV SA/Wa 895/06, iż stronami w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy poza inwestorem mogą być użytkownicy wieczyści działki, której postępowanie dotyczy oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma być usytuowana inwestycja. W przedmiotowej sprawie nie można uwzględnić szerszego kręgu stron (poza inwestorem, właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestora), gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy lokalizacji osiedla mieszkaniowego i nie można badać zakresu uciążliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, gdyż przepis ten dotyczy możliwości nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych na istniejące zakłady stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, które wybudowano bez zachowania bezpiecznej odległości. Nieuzasadniony jest zarzut spółki o tożsamości inwestycji objętej aktualnie kontrolowaną decyzją, gdyż skarżąca przyznała zmianę ilości działek objętych kwestionowaną decyzją. Brak przymiotu strony wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W skardze do Sądu Spółka A w L. zaskarżyło w całości decyzję SKO w R. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2008r. nr [...] i wniosła o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 73 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez bezzasadne odmówienie skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego na działkach położonych w obrębie 216 w R. przy zbiegu ul. T. i S. SKO błędnie odniosło się do oceny statusu strony w postępowaniu o warunkach zabudowy, a powinno zbadać przymiot skarżącej jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż nie są to zagadnienia tożsame. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że status strony w postępowaniu nadzwyczajnym podstawie art. 156 k.p.a. mają nie tylko podmioty, które stroną były w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (np. wyrok NSA z 12.01.1994r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA z 1995r. nr 1, poz. 32). Z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że planowane osiedle znajduje się w sferze oddziaływania zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii. W zakładzie produkcji lodów wykorzystuje się znaczne ilości amoniaku. Skarżąca wskazywała na art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, z którego wynika, że osiedla mieszkaniowe winny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. W takim przypadku miałby zastosowanie przepis art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Przepis jest podstawą prawną do nałożenia dodatkowych obowiązków na skarżącą. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji będzie wyeliminowanie możliwości nałożenia na skarżąca obowiązków na podstawie art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca podtrzymała zarzut tożsamości decyzji o warunkach zabudowy z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla osiedla mieszkaniowego dla tego samego inwestora na tym terenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie faktem, że rozpatrzenie niniejszej skargi jest zależne od rozstrzygnięcia skargi na decyzję SKO w R. z dnia [...] sierpnia 2009r.r, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi oraz infrastruktura techniczną, zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Rz 876/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011r., uchylił decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009r.r, nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Rz 259/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, ze skarga jest nieuzasadniona. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił dopuścić jako dowód postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OZ 380/11 celem wykazania, że Spółka A w L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Wymienionym postanowieniem NSA oddalił zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalające wniosek Spółki A w L. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skarg G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że Spółka wnioskująca o dopuszczenie w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma interesu prawnego do udziału w sprawie przedmiotem, której jest decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Skoro skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym nie ma w tym przypadku legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle przedstawionego stanu prawnego i faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż skarżąca istotnie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...]. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.