VI SA/Wa 967/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi H. Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz skarżącej H. Z. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Zaskarżoną do Sądu uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] pozytywnie opiniującą odwołanie H. Z. (zwaną dalej także "skarżącą") ze stanowiska notariusza. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. Rada Izby Notarialnej w L. (zwana dalej "Rada"), działając na podstawie art. 35 w związku z art. 44 § 3 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – zwaną dalej "P.o.n.") zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie skarżącej, prowadzącej kancelarię notarialną w P., ze stanowiska notariusza. Rada w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazała między innymi, że dwie kolejne wizytacje notariusz, przeprowadzone przez wizytatorów samorządu notarialnego, zakończyły się dwiema kolejnymi ocenami ujemnymi. Podała, że w stosunku do skarżącej prowadzone były trzy postępowania dyscyplinarne, w wyniku których dwukrotnie została ukarana dyscyplinarnie, zaś trzecie postępowanie zostało umorzone wskutek przedawnienia. Na skarżącą wpłynęło wiele skarg pochodzących od osób fizycznych, organów samorządu terytorialnego i przedstawicieli innych zawodów prawniczych, kwestionujących merytoryczny poziom pracy skarżącej oraz podnoszących niską kulturę obsługi klientów. Z tego względu Rada uznała, że wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska jest w pełni uzasadnione. Uchwałą z dnia [...] września 2010 r. Rada postanowiła pozytywnie zaopiniować odwołanie skarżącej ze stanowiska notariusza. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że na wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o rozważenie odwołania skarżącej miały wpływ postępowania dyscyplinarne i skargi dotyczące jej osoby, których przebieg i charakter przytoczyła w przedmiotowej uchwale. Podkreśliła też, że wielokrotnie zajmowała się oceną wykonywania przez skarżącą zawodu notariusza i choć dokonywała tego w sposób krytyczny, to jednak zawsze przy zapewnieniu obiektywizmu i możliwości przedstawienia swojego zdania - skarżąca nigdy z tego uprawnienia nie korzystała. Nadto Rada wskazała, że w 2003 r. przedstawiono między innymi skarżącej, jako funkcjonariuszowi publicznemu, zarzuty podżegania do poświadczenia nieprawdy w aktach notarialnych ustanawiających renty, nakłaniania do składania fałszywych zeznań w postępowaniu karnym i w konsekwencji skierowano do sądu wobec niej akt oskarżenia. Rada mając na uwadze znaczną ilość uchybień zawodowych, błędów merytorycznych, rangę i negatywne skutki wynikające dla stron z dokonanych czynności notarialnych, przy braku przejawów poprawy poziomu pracy zawodowej skarżącej uznała, że nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a zatem skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 11 pkt 2 P.o.n. W zażaleniu od powyższej uchwały skarżąca zarzuciła Radzie bezrefleksyjne powtórzenie sformułowanych w protokole powizytacyjnym zarzutów, bez wzięcia po uwagę jej wyjaśnień. Przedstawiła swoje stanowisko wobec przeprowadzonych postępowań dyscyplinarnych i podniosła, że okoliczności im towarzyszące świadczą o wyjątkowo negatywnym i pozamerytorycznym stosunku Rady do jej osoby. Uznała, że prowadzone w 2006 r. i 2009 r. wizytacje kancelarii nie były rzetelne, a ich wyniki były w całości niewiarygodne. Osoby przeprowadzające kontrolę były, zdaniem skarżącej, niekompetentne i ulegały namowom odnośnie wyniku końcowego. Krajowa Rada Notarialna (zwana dalej "Krajowa Radą") uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r., działając na podstawie art. 16 w związku z art. 35 ust. 1 P.o.n. oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (zwaną dalej "K.p.a."), utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady dotyczącą opinii w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska notariusza. Zdaniem Krajowej Rady, Rada w sposób rzetelny i niepozostawiający wątpliwości przeanalizowała cały materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swojej uchwały Rada przytoczyła szereg zarzutów wobec pracy skarżącej i swoje rozstrzygnięcie oparła na negatywnych ocenach tej pracy oraz postępowaniach dyscyplinarnych wytoczonych przeciwko notariusz na przestrzeni kilku lat. Krajowa Rada mając na uwadze te okoliczności, a zwłaszcza fakt postawienia skarżącej zarzutu popełnienia przestępstwa, stwierdziła, że nie spełnia ona przesłanek bycia notariuszem, jakimi są nieskazitelność charakteru oraz dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Krajowa Rada wskazała, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, opinia wydawana w trybie art. 106 Kpa. przez organ współdziałający, którym jest w niniejszej sprawie Rada, jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego. Podkreśliła w związku z tym, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dokonuje w tym postępowaniu swojej subiektywnej oceny materiału dowodowego, a ocena ta może w sposób znaczący odbiegać od oceny skarżącej. Zdaniem Krajowej Rady rozbieżność taka nie może być jednak podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia Rady. Rozstrzygnięcie tej rozbieżności należy, jak podano, do organu prowadzącego główne postępowanie w tej sprawie i uprawnionego do wydawania decyzji merytorycznej, tj. Ministra Sprawiedliwości, który wyda swoją decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym również przedmiotową opinię organów samorządu notarialnego. W skardze na powyższą uchwałę Krajowej Rady skarżąca w odmienny sposób niż organy samorządu notarialnego zinterpretowała pewne fakty dotyczące jej praktyki notarialnej, wskazując, że swój zawód wykonuje z pełnym poświęceniem, sumiennie oraz z należytą starannością. Sądy dokonywały wszystkich wpisów do ksiąg wieczystych na podstawie wniosków zawartych w sporządzanych przez nią aktach notarialnych, zgodnie z ich treścią i na podstawie dołączonych do nich dokumentów. Zaznaczyła, że stanowisko Krajowej Rady jest niekonsekwentne i tendencyjne i powiela ustalenia dokonane przez Radę. Wskazała na nierzetelność przeprowadzonych wizytacji i niezrozumienie wobec zarzutu Rady co do jej nieobecności w dniu 2 lipca 2010 r. na spotkaniu z Radą i wizytatorami. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada powtórzyła argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale, wskazując, że rozstrzygnięcie opiniodawcze nie przesądza o treści rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, do którego powołany jest wyłącznie Minister Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem omawianej skargi jest uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] września 2010 r. pozytywnie opiniującą odwołanie ze stanowiska notariusza H. Z., prowadzącej kancelarię notarialną w P. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., cyt. dalej jako "p.p.s.a."), określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadza się, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przede wszystkim do wyjaśnienia czy uchwała Krajowej Rady, podjęta na podstawie art. 16 w zw. z art. 35 ust.1 P.o.n., której przedmiotem jest wniosek o odwołanie p. H. Z. ze stanowiska notariusza, podlega w ogóle kognicji sądu administracyjnego, a zatem czy spełnia przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w wym. przepisie, musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu dana czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r.; sygn. akt II SA 1367/97; ONSA 1998, nr 4, poz. 139). W świetle art. 35 P.o.n. do zakresu działania rady izby notarialnej należy, m. inn. nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i9 godności notariusza. We wskazanym zakresie rada izby ma prawo do wykonywania wobec notariusza czynności władczych, gdyż nadzór, zgodnie z poglądami doktryny, oznacza także prawo do kontroli oraz władczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu. Tak więc uchwała rady izby notarialnej, zawierająca wniosek o odwołanie ze stanowiska komornika, wynika ze sprawowania funkcji nadzorczych. Akty te wydawane są w ramach działania organów danej korporacji zawodowej i dotyczą tylko jej członków. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała wobec notariusz stanowi akt wewnętrzny , podjęty w ramach działania tej korporacji zawodowej. Dodać można, że zaskarżona uchwała nie dotyczy także uprawnien bądź obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to nie tylko z uwagi na jej wewnętrzny charakter, ale także z uwagi na brak jej przełożenia na sferę stosunków prawnych notariusza. Nie powoduje bowiem automatycznie odwołania notariusza z zajmowanego stanowiska. Powyższych rozważań nie zmienia to, że w zaskarżonej uchwale powołano się także na przepis art. 16 § 3 P.o.n., zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego. Wręcz przeciwnie, przepis ten tylko potwierdza wcześniejsze stanowisko Sądu, jeśli zważy się na treść zdania drugiego tego przepisu, tj., że odwołanie notariusza może nastąpić po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Niewydanie przez radę właściwej izby notarialnej opinii w terminie, o którym mowa w § 3, nie wstrzymuje wydania decyzji (por. § 4 art. 16 P.o.n.). Z powyższego wynika, iż rada notarialna nie jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie zasadniczej (odwołania ze stanowiska notariusza), a jedynie organem współdziałającym. Opinia Rady jest wydawana w trybie art. 106 k.p.a. Jak podkreśla się w judykaturze, opinia Rady, o ile szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt 6 II 3595/03). Podkreślenia wymaga również, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych sprecyzowano charakter opinii organów samorządu notarialnego, stwierdzając, że z treści przepisu art. 16 § 3 P.o.n. nie wynika, że opinia izby notarialnej wiąże Ministra Sprawiedliwości, a podlega ona ocenie jak każdy inny dowód (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1469/07, LEX nr 395385). Rekapitulując dotychczasowe wywody stwierdzić należy, że uchwała Krajowej Rady utrzymująca w mocy uchwałę Rady dotyczącą opinii w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska notariusza, nie stanowi zatem także rozstrzygnięcia mającego charakter decyzji administracyjnej, a jest jedynie jednym z dowodów, branych pod uwagę przy merytorycznym rozstrzyganiu Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ewentualnego odwołania notariusza i rozpatrywanych w kontekście zebranego w sprawie głównej materiału i ujawnionych w tym postępowaniu okoliczności sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1996 r., sygn. III RN 30/96, OSNP 1997/12/206). Jak już stwierdzono wcześniej, zaskarżona uchwała nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach podmiotu. Dopiero postępowanie prowadzone w tym zakresie przez Ministra prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego noszącego znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie. W związku z faktem, iż wniesiona skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jako niedopuszczalna winna ulec odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji orzeczenia.