II OSK 2432/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej T. C. Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 254/11 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółka Akcyjna na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia [...] marca 2009 r., nr 416/XXXVIII/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Rada Miejska w Lublińcu uchwałą nr 416/XXXVIII/09 z dnia 31 marca 2009 r. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w płn.-wsch. części miasta Lublińca o pow. 175 ha, stwierdzając jego zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W art. 5 pkt 2 lit. a/ uchwały, postanowiono że wysokość zabudowy podana w ustaleniach dla poszczególnych terenów dotyczy zabudowy kubaturowej i innych obiektów budowlanych, zaś w świetle art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/, na terenie o symbolu 9 M/U ustalono wysokość 8-12 m dla budynków o stromych dachach i 4-6 m dla budynków o dachach płaskich. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz.Urzęd. Woj. Śl. Nr 95, poz. 2149 i weszła w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia. Pismem z daty 17 stycznia 2011 r. P. T. C. Sp. z o.o. w Warszawie wezwała Radę Miasta w Lublińcu do usunięcia skutków naruszenia prawa – poprzez zmianę powyższej uchwały i wykreślenie art. 5 ust. 2 lit. a/ i w zw. z art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/ – co do ograniczenia wysokości zabudowy kubaturowej i innych obiektów budowlanych. Spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny planujący realizację inwestycji na terenie 9 M/U o pow. 8,80 ha, zarzuciła że kwestionowane postanowienia planu miejscowego wykluczają realizację infrastruktury, pozwalającej na świadczenie usług telefonii komórkowej. Obiekty inwestora muszą mieć bowiem określoną wysokość, aby objąć zasięgiem zamierzony obszar. Brak przy tym uzasadnienia dla wykluczenia dopuszczalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem. Nadto, postanowienia te są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), co legitymuje przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do wniesienia skargi z mocy art. 48 tej ustawy. Jeżeli zatem z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, gmina nie może w dowolny sposób kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie, a wszelkie ograniczenia prawa własności, jeżeli nie mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, skutkują nieważnością wprowadzających je postanowień. Na powyższe wezwanie Rada Miejska w Lublińcu nie udzieliła odpowiedzi i w tej sytuacji w skardze, wniesionej za pośrednictwem organu w dniu 16 marca 2011 r., P.T.C. Sp. z o.o. w Warszawie domagała się wykreślenia art. 5 ust. 2 lit. a/ w zw. z art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/ powyższej uchwały jako niezgodnego z prawem i zasądzenia kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lublińca wniósł o jej oddalenie jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, bowiem skarżąca Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości na terenie objętym kwestionowaną uchwałą (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dodatkowo Gmina podała, że wysokość budowli jest jednym z podstawowych wskaźników urbanistycznych, jakie należy określić w planie celem zachowania ładu przestrzennego. Obszar objęty planem to dzielnica w przeważającej części o funkcji mieszkaniowej, zlokalizowanej w starej, gęstej zabudowie jednorodzinnej, gdzie znajdują się również obiekty użyteczności publicznej, w tym zakład opiekuńczy dla osób niepełnosprawnych. Wysokość istniejącej i planowanej zabudowy przeważnie nie przekracza 2 kondygnacji. Przedmiotowy obszar sąsiaduje ze strefą konserwatorską ochrony krajobrazu K3 i K2 na G. K.. Teren 9 M/U, na którym Spółka planuje inwestycję, nie mając do niego tytułu prawnego, leży w centralnej części dzielnicy. Zatem w ocenie Gminy, wprowadzenie zapisów ograniczających wysokość budynków i obiektów jest w tym wypadku jak najbardziej uzasadnione. Nadto, wyjaśniono że przedmiotowy plan uchwalono jako zmianę części obszaru objętego planem przyjętym uchwałą nr 548/LX/06 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 27 września 2006 r., w którym wyznaczono tereny pod lokalizację stacji bazowych. Stąd też świadczenie usług telekomunikacyjnych dla całej wschodniej dzielnicy miasta jest możliwe, co podważa zarzut braku możliwości budowy stacji bazowych telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem. Zaskarżony plan nie wprowadza więc rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tym samym nie ogranicza świadczenia usług w tym zakresie. W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia 12 maja 2011 r. skarżąca Spółka podniosła, że Gmina całkowicie pominęła regulację ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z której wynika legitymacja skargowa (art. 48), zaś zakwestionowane postanowienia planu są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/GL 254/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.T.C. Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z 31 marca 2009 r. nr 416/XXXVIII/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii legitymacji czynnej skarżącej Spółki. Jest bowiem poza sporem, że skarżąca nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki stan wyklucza wykazanie naruszenia uprawnienia bądź interesu prawnego, co tworzy legitymację do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednak uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 powołanej wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja ta nie tworzy żadnych dodatkowych wymogów dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a w szczególności nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego bądź uprawnienia tego podmiotu. Zatem w tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości na obszarze objętym uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Skarżąca Spółka jest zaś przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi (wezwanie nadano w dniu 17 stycznia 2011 r., skarga – w dniu 16 marca 2011 r.). Stąd też dochowano wymogów formalnych z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednakże zasadnicze wątpliwości w sprawie budzi fakt, czy kwestionowane zapisy art. 5 pkt 2 lit. a/ i art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/ uchwały z dnia 31 marca 2009 r. zawierają regulację z zakresu telekomunikacji, co uprawniałoby skarżącą Spółkę do wniesienia skargi w trybie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Uchwała w zaskarżonym zakresie dotyczy bowiem określenia minimalnej i maksymalnej wysokości budynków oraz wszelkich obiektów budowlanych. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia sprawy "z zakresu telekomunikacji". Z kolei przepis art. 2 pkt 42 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, definiuje telekomunikację jako nadawanie, odbiór i transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Definicja ta nie wydaje się pomocna dla wyjaśnienia pojęcia, użytego w art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Gdyby zaś mieć na uwadze zapis art. 46 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, należałoby dojść do wniosku, że legitymacja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest ograniczona do kwestionowania jedynie takich zapisów uchwały, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej. Wszak przy odmiennym rozumowaniu przedsiębiorca telekomunikacyjny byłby uprawniony do zaskarżenia wszelkich zapisów planu miejscowego, a więc co do określonego przeznaczenia terenów. Przy takim założeniu zapis art. 48 ustawy pozbawiony byłby znaczenia, bo w istocie przedsiębiorca telekomunikacyjny nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości byłby władny zaskarżyć uchwałę w sprawie planu miejscowego co do wszelkich zapisów. Stąd też zdaniem składu orzekającego skarżąca Spółka nie jest legitymowana do kwestionowania zapisów uchwały z dnia 31 marca 2009 r., które regulują wysokość budynków i innych obiektów budowlanych na terenie o symbolu 9 M/U, co jej zdaniem wyklucza możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Brak legitymacji czynnej stanowi zatem podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże nawet przy szerokim ujęciu legitymacji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego skarga nie mogła odnieść skutku, jako że kwestionowane zapisy art. 5 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/, nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem zasad sporządzania planu miejscowego ani też sąd administracyjny nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonej części. W szczególności Sąd wskazał, że w stanie prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określało się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest postanowienie § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W świetle tej regulacji, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać m.in. w szczególności gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. Brak przy tym podstawy prawnej do przyjęcia, że przez zabudowę należy rozumieć wyłącznie budynki – z wyłączeniem innych obiektów budowlanych, wymienionych w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Budowlą są zaś m.in. sieci techniczne i wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepisy te korelują z treścią art. 54 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi o zabudowie terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem Rada Miejska w Lublińcu była nie tylko uprawniona, ale zobligowana do określenia w planie miejscowym wysokości zabudowy (obiektów budowlanych) jako parametru kształtowania zabudowy. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, teren o symbolu 9 M/U, położony jest w centralnej części dzielnicy w starej i gęstej zabudowie o przeważającej funkcji mieszkaniowej, w której znajdują się też obiekty użyteczności publicznej, w tym zakład opiekuńczy dla osób niepełnosprawnych. Przytoczona argumentacja nie daje żadnych podstaw do ferowania zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 ustawy. Wbrew zarzutom skargi, uchwała w zaskarżonej części nie narusza też art. 64 ust. 3 Konstytucji, skoro skarżąca Spółka nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na tym terenie. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przewidującego szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, Sąd wskazał, że ustawodawca nie przewidział sankcji nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, która została podjęta przed wejściem w życie tej ustawy, a mianowicie dniem 17 lipca 2010 r., co dotyczy niniejszej sprawy. Z mocy art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się co prawda do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w ust. 2-8 art. 75. Ustawodawca nałożył na gminy obowiązek dostosowania planów w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy – pod rygorem wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodów, zmieniających plan miejscowy. Oznacza to jednoznacznie, że naruszenie wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy, w przypadku planów obowiązujących w dniu 17 lipca 2010 r., co dotyczy rozpoznawanej sprawy, nie stanowi podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 tej ustawy, Sąd wskazał, że przepis ten nie dotyczy wymagań planów miejscowych, lecz określa warunki lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli lokalizacja takiej inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym. Przepis ten dotyczy zatem etapu pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia robót budowlanych, a nie zasad, bądź trybu uchwalania planów miejscowych. Sąd podkreślił, że norma z art. 75 ustawy, koreluje z zasadą oceny legalności aktów prawa miejscowego na gruncie stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia uchwały. Nie sposób bowiem ferować zarzutu naruszenia prawa w sytuacji, gdy w dacie działania przez organ gminy dany przepis nie obowiązywał. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa także w zakresie postanowień art. 5 pkt 2 lit. a/ i art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/ zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P.T.C. S.A. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, poprzez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest: – naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 106, poz. 675) poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji czynnej do zaskarżenia art. 5 ust. 2 lit. a/ w związku z art. 15 pkt 68 lit. c/ i d/ miejscowego planu co do ograniczenia wysokości zabudowy kubaturowej i innych obiektów budowlanych pośrednio wprowadzających zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): – naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. odnośnie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie badania legitymacji czynnej skarżącej do złożenia skargi. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ powołanej ustawy reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Nie ma zastosowania do zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono zarzutu naruszenia art. 50 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na konsekwencje prawne nowej regulacji przyjętej w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej dla miejscowych planów obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, zasadnie wywodząc, że nie została przepisami przejściowymi wprowadzona sankcja nieważności. W skardze kasacyjnej nie zarzucono i nie wyprowadzono naruszenia art. 75 w związku z art. 46 i 48 ustawy o rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego P.T.C. Sp. z o.o. w Warszawie na podstawie tych przepisów przejściowych. Ma to podstawowe znaczenie skoro wyprowadza interes prawny z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych a nie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.