II OSK 2493/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 900/11 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 marca 2011 r. nr DOP-P.612.42.11.MG w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 900/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody. Jak wynika z akt sprawy zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 marca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia D. W., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że wnioskiem z dnia 3 lutego 2010 r. Wójt Gminy Świątki zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił wnioskowanego uzgodnienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia D.W., utrzymując zaskarżone postanowienie organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki i w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Pasłęki (PLB280002), które zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowią formy ochrony przyrody. W przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym, wnioskowana inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanych form ochrony przyrody. W przypadku pokrywania się obszarowych form ochrony, o których mowa w art. 6 pkt 1-4 i 7-9 ustawy o ochronie przyrody, i obszaru Natura 2000, przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) te obszary. Następnie organ powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala bowiem uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego już jednoznacznie wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, organ pierwszej instancji podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr 179, poz. 2632), tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ ten uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie tego zakazu, wymienione w §4 ust. 1 pkt 8 oraz w §4 ust. 5 powołanego rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, sporządzonego w skali 1:1000 wynika, iż działka przeznaczona pod zainwestowanie (działka nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]) położona jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki Pasłęki. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wyznaczona w taki sposób, iż dopuszcza możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegu wskazanego cieku wodnego. W przedmiotowej sprawie należało zatem wyjaśnić, czy nie zachodzą jednocześnie okoliczności wyłączające stosowanie omawianego zakazu, wymienione w powołanym rozporządzeniu nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. Projektowane przedsięwzięcie budowlane polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem nie kwalifikuje się jako lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a ponadto nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym czy realizacji inwestycji celu publicznego. Projektowana inwestycja nie dotyczy budowy siedliska rolniczego i nie jest związana z terenem przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje zatem hipotez norm prawnych statuujących wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wymienione w §4 ust. 1 pkt 8 in fine i §4 ust. 2 oraz ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. W przedmiotowym stanie faktycznym §4 ust. 5. pkt 1 powołanego rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. nie mógł znaleźć zastosowania. Zgodnie z §4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w §4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji. Z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy, ortofotomap umieszczonych w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) oraz zdjęć lotniczych, obejmujących teren inwestycji wynika, iż działka nr ew. [...] znajduje się w sąsiedztwie zabudowy, ale nie jest położona w obszarze "zwartej zabudowy mieszkaniowej wsi". [...], przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. Można wyróżnić kilka podstawowych układów przestrzennych wsi i przysiółków: wielodrożnice, widlice, ulicówki lub łańcuchówki, przysiółki, kolonie (przypominające gałązki) i zabudowa rozproszona. Pierwsze cztery wymienione rodzaje zabudowy odnoszą się do zabudowy zwartej. Zabudowa rozproszona występuje natomiast w formie luźno rozrzuconych pojedynczych lub kilku siedlisk. Do rozproszonej zabudowy dochodzi wtedy, gdy rolnicy osiedlają się w pobliżu swoich pól uprawnych, w oddaleniu od centrum wsi. Teren przeznaczony pod inwestycję oznaczony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jako teren zabudowy mieszkalno - usługowej, a nie jako "obszar zwartej zabudowy mieszkaniowej wsi". W odniesieniu do drugiego z ustanowionych w §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. przypadku odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, za działki przyległe można uznać jedynie te, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Prawodawca lokalny nie użył bowiem w §4 ust. 5 pkt 1 in fine pojęcia "działki sąsiedniej", którym posłużył się ustawodawca w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia synonimiczna nie jest zaś dopuszczalna. Pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) - pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. Wskazane różnice w cytowanym słowniku przemawiają za powołana wyżej wykładnią §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. Z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy oraz ortofotomap umieszczonych w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl), obejmujących teren inwestycji wynika, iż działka nr ew. [...]sąsiaduje bezpośrednio (przylega) z działkami nr ew.: [...],[...],[...] oraz [...] (droga). Z wymienionych działek przylegających, tylko działka nr ew. [...]stanowi grunt zabudowany. Uwzględniając fakt, że działki przyległe (w szczególności działka nr ew. [...]), z wyjątkiem działki nr ew. [...], nie są zabudowane, nie jest obecnie możliwe wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. Należy ponadto rozróżnić pojęcia: "uzupełnienie" oraz "rozwój" (kontynuacja) zabudowy. Wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż wskazany wyjątek można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Powyższe oznacza, iż rozwój zabudowy w kierunku poszerzania jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. Nie zostaną zatem spełnione wszystkie przesłanki wymienione w §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. Tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we wspomnianym przepisie. Jeżeli organ pierwszej instancji wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe, organ odwoławczy nie może tylko z tego powodu uchylić takiej decyzji. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo wadliwości jego uzasadnienia. Uchybienie polegające na wadliwości uzasadnienia musi być jednak usunięte przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. D. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie §4 ust. 5 pkt 1 w zw. z §4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki oraz błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego postanowienia poprzez przyjęcie, że działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina [...] nie stanowi fragmentu zwartej zabudowy wsi [...]. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sporu skarżącego z organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy zakazy wynikające z rozporządzenia nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr 179, poz. 2632) wykluczają uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Skarżący nie kwestionuje, że jego nieruchomość położona jest w całości w obszarze objętym powołanym rozporządzeniem Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. i jednocześnie w odległości mniejszej, niż 100 metrów od linii brzegu rzeki Pasłęki. Z tego względu, wobec nieruchomości skarżącego należało rozważyć zastosowanie zakazu zabudowy wynikającego z §4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ orzekający przyjął, że zakaz ten nie został wyłączony wobec nieruchomości skarżącego przepisem §4 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, ponieważ nieruchomość ta nie spełnia warunków określonym w tym przepisie. Zgodnie ze wskazanym §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r., zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły, co zostało udokumentowane znajdującymi się w aktach sprawy stosownymi mapami i zdjęciami, że w otoczeniu nieruchomości skarżącego brak jest jakiejkolwiek zabudowy, poza jednym budynkiem, który w oczywisty sposób nie stanowi zwartej zabudowy w rozumieniu powołanego §4 ust. 5 pkt 1. Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świątki wskazano, że obszar, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, oznaczony jest, jako teren zabudowy mieszkalno-usługowej, co nie jest tożsame z pojęciem zwartej zabudowy wsi użytym w powołanym §4 ust. 5 pkt 1. Nie każdy bowiem rodzaj zabudowy dopuszczony w studium oznacza jej zwartość. Skoro zaś powołany §4 ust. 5 pkt 1 wyłącza określoną w §4 ust. 1 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia zasadę zakazu zabudowy, to stanowi on w istocie wyjątek, którego treści nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Jakkolwiek więc, zaskarżone postanowienie uniemożliwia skarżącemu uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy służącej zagospodarowaniu nieruchomości w ramach wykonywania przysługującego do niej prawa własności, to jednak cel, dla którego wydane zostało rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, wyklucza możliwość uznania pojęcia użytego w studium uwarunkowań o zabudowie mieszkalno - usługowej za tożsame z pojęciem zwartej zabudowy wsi użytym w §4 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia. Prawidłowo również organ orzekający przyjął, że zamierzona przez skarżącego zabudowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu powołanego §4 ust. 5 pkt 1, skoro brak zabudowy na działkach przyległych, poza jedną tylko działką gruntu, wyklucza wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w §4 ust. 5 pkt 1. O ile bowiem budynek znajdujący się na jednej z przyległych działek gruntu mógłby stanowić taki wyznacznik dla linii zabudowy, o tyle projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, lecz jej dalszy rozwój w kierunku terenów niezabudowanych, na co wskazał organ orzekający w zaskarżonym postanowieniu, i co znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy materiale faktograficznym. Słusznie skarżący wskazał, iż wykładnia niejasnych przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie budzi jednak wątpliwości interpretacyjnych, iż ustalony przez organy orzekające stan faktyczny nie ma charakteru zwartej zabudowy wsi, przez co uznanie takiego stanu za zwartą zabudowę stanowiłoby w istocie rozszerzającą wykładnię pojęcia zwartej zabudowy w odniesieniu do tego stanu faktycznego. Błędnie natomiast skarżący przyjmuje, że wywodzenie się jego nieruchomości z podziału uprzedniej nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami, jak również okoliczność istnienia uprzednio na jego nieruchomości budynku, który skarżący rozebrał, przesądza o istnieniu zwartej zabudowy mieszkalnej. Organ orzekający prawidłowo bowiem rozważył aktualny stan faktyczny na nieruchomości w chwili orzekania, a nie jakoby istniejący w przeszłości. W aktualnym zaś stanie faktycznym, otoczenie nieruchomości skarżącego, nie jest zabudowane, poza jednym budynkiem, dlatego taki stan prawidłowo oceniono w zaskarżonym postanowieniu, jako nie spełniający cechy zwartości zabudowy. O ile zaś organ orzekający błędnie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które znajduje zastosowanie dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy, skoro ustalony przez ten organ stan faktyczny wyklucza pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście treści §4 ust. 1 pkt 8 i §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. ustalenie, że działka nr 193/1 położona w obrębie [...], gmina [...] nie stanowi fragmentu zwartej zabudowy wsi [...]. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną, wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008r, w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz.Urz. Woj. Warmi,- Mazur. z 2008r., Nr 179, poz. 2632) poprzez przyjęcie, że wprowadzony tym przepisem zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie; b) błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wprowadzającego wyjątek od ww. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych poprzez uznanie, że w niniejszej spawie wyjątek ten nie znajduje zastosowania; c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, związanego z realizacją przysługującego mu prawa własności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego, zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, iż działka skarżącego kasacyjnie położona jest w całości na obszarze objętym rozporządzeniem Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki i jednocześnie w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegu rzeki Pasłęki. Określony przepisem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz stanowi, że na objętym ww. rozporządzeniem obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skoro w niniejszej sprawie poza sporem jest, ze nieruchomość skarżącego kasacyjnie położona jest w pasie 100 metrów od rzeki Pasłęki, a jednocześnie projektowana inwestycja – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego – nie stanowi urządzenia wodnego, ani obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, to tym samym co najmniej za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Skoro zakaz określony powołanym przepisem znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, to tym samym zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, pozostawało ustalenie czy zamierzona inwestycja spełnia przesłanki wyłączającej zakaz o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Stosownie do treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji planowana inwestycja budowlana nie jest zlokalizowana na obszarze zwartej zabudowy. Wynika to zarówno ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który określa ten obszar jako teren zabudowy mieszkalno-usługowej, nie zaś zwartej zabudowy wsi, jak i z oceny jakiej dokonały organy administracji publicznej oraz sądy orzekające w niniejszej sprawie w oparciu o mapy oraz ortofotomapy obszaru przyległego do działki, której wniosek o warunki zabudowy dotyczył. W sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się tylko jedna nieruchomość zabudowana, a zatem niezależnie od tego, że pojęcie zwartej zabudowy nie zawiera legalnej definicji, to brak jest wątpliwości, że działka skarżącego kasacyjnie nie jest zlokalizowana w obszarze zwartej zabudowy wsi. Tym samym nie znajdował uzasadnienia także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że działka skarżącego kasacyjnie nie stanowi fragmentu zwartej zabudowy wsi [...] Również druga z przesłanek określonych w przepisie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, pozwalająca na wyłączenie zakazu zabudowy nie znajdowała zastosowania w tej sprawie. Zakaz zabudowy mógłby bowiem nie być stosowany, gdyby planowana inwestycja polegała na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej, ale tylko pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach przyległych. Skoro tylko jedna z działek sąsiednich jest zabudowana, to niemożliwym byłoby wyznaczenie takiej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego – wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i z uwagi na ochronę interesu publicznego. Granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to m.in. granice wyznaczone właśnie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nie wyłącznie przez tę ustawę. W niniejszej Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym albowiem granica zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ograniczona została ustawą a mianowicie przepisem art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który stanowił podstawę wydania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego rozporządzenia nr 147 z dnia 13 listopada 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.