I OSK 2155/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 195/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 195/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił przyznania zasiłku stałego J. S.. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki dochodowej niezbędnej do przyznania zasiłku stałego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 30 listopada 2010 r. organ ustalił, że J. S. mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej z matką. H. P. jest w podeszłym wieku, ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności wymaga opieki, wykonuje tylko pewne czynności życiowe samodzielnie, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w kwocie netto 797,82 zł. J. S. ponosi opłaty za mieszkanie, robi zakupy dla siebie i matki, dba o czystość w mieszkaniu, przygotowuje posiłki, pierze, załatwia sprawy urzędowe. Obie panie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego jaki znajduje się w mieszkaniu. Wydatki miesięczne jakie ponosi odwołująca wynoszą ok. 340,00zł. J. S. od 1 kwietnia 2010r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 143,36 zł przyznany dla 2-osobowego gospodarstwa domowego. W związku z powyższym organ przyjął, że J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P. i osiągnęła dochód w wysokości 941,18 zł, na który składała się emerytura matki w wysokości 797,82 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 143,36 zł. A zatem, wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki kryterium dochodowego na rodzinę, które wynosi 351,00 zł i odmówił jej żądanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. wskazując, że organ I instancji dokonał niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. S. i H. P. są ze sobą spokrewnione oraz wspólnie zamieszkują i gospodarują. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza bowiem wykonywanie wspólnie lub w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi. Poza tym na przyjęcie, że J. S. i H. P. wspólnie gospodarują wpływa także to, że odwołująca nie posiada stałego źródła dochodu, jak również stan zdrowia matki, który nie pozwala na samodzielne dokonywanie przez nią wielu czynności. Kolegium wskazało, że dochód odwołującej został ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji skoro wniosek wpłynął do organu w lipcu 2010r., uwzględniono dochody członków rodziny z czerwca 2010r. chociaż ostatni wywiad środowiskowy został przeprowadzony w listopadzie 2010r. Na dochód rodziny J. S. składała się emerytura netto matki w kwocie 797,82 zł i dodatek mieszkaniowy odwołującej w wysokości 143,36zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 351,00 zł. Tymczasem dochód skarżącej na osobę w rodzinie wynosi 470,59 zł i przekracza powyższą kwotę, co powoduje, że zasiłek stały nie może zostać jej przyznany. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena organów, iż skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy. Stanowisko to nie nosi znamion dowolności. Z art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, Sąd stwierdził, iż taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej z matką. Skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie, robi zakupy, dba o czystość w mieszkaniu, przygotowuje posiłki, pierze, załatwia sprawy urzędowe. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jej dochód stanowi emerytura w kwocie netto 797,82 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. J. S. od 1 kwietnia 2010r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 143,36zł. Ponadto, jak wskazała skarżąca koszty miesięczne utrzymania mieszkania opiewają na kwotę ok. 340 zł. Mając na uwadze wskazane przez wnioskodawczynię dochody i wydatki, jakie ponosi w związku ze swoim utrzymaniem, Sąd zważył, że skarżąca nie ma dochodów pozwalających na partycypację we wszystkich opłatach mieszkaniowych. W związku z tym istnieje też wątpliwość, czy stać ją również na zakup żywności, a jeżeli nie, to oczywistym jest, iż żywi się wraz z matką. Fakt bowiem, że skarżąca ponosi koszty związane z utrzymaniem mieszkania z własnych dochodów, nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale, z którego wynika, że skarżąca ponosi większe koszty utrzymania, niż wynosi jej dochód. Wszystkie ww. czynności przesądzają o tym, że matka wraz z córką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, pomimo, że nie jest to sytuacja zadowalająca dla wnioskodawczyni. Ponadto Sąd wskazał, iż skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy, przy założeniu, że prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Świadczy to o tym, że strona w zależności od sytuacji, potrzeb i wymogów uznaje sprzeczne ze sobą twierdzenia, co podważa jej wiarygodność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a., który w § 2 nakłada na Sąd Administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem prawidłowości i zgodności z prawem wydawanych decyzji; - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez to, że Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do oceny stanu zdrowia skarżącej i wpływu stanu zdrowia na możliwość podejmowania przez nią czynności, które można by uznać za "wspólne gospodarowanie" i sprawowanie opieki nad matką, w celu weryfikacji rozbieżności między twierdzeniami skarżącej (jej oświadczeniami, wyjaśnieniami pisemnymi i odwołaniami), wywiadem środowiskowym oraz wywiadami środowiskowymi, na które powoływało się SKO; - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć; - art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z których to przepisów wynika, że Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia tego co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów reprezentacji z urzędu według norm prawem przypisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakim dowodom Sąd dał wiarę, a które pominął i z jakich względów. Sąd poprzestał jedynie na zacytowaniu ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uniemożliwiając tym samym prześledzenie toku rozumowania Sądu, dokonującego samodzielnej weryfikacji i wychodzącej poza ramy zakreślone skargą. Skarżąca stwierdziła, iż w ustaleniach organów administracji i twierdzeniach skarżącej istnieją rozbieżności co do faktu prowadzenia przez nią jednoosobowego gospodarstwa domowego, czego konsekwencją było różne obliczanie jej dochodu. Zdaniem skarżącej Sąd oparł swoje rozważania jedynie na wywiadach środowiskowych z września i listopada 2010 r., pomijając oświadczenia skarżącej, jak również oświadczenia jej matki. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i w związku z tym podlega ona oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż całkiem chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Powołane przepisy mają charakter ustrojowy, wyznaczające granice kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji w żaden sposób ich nie naruszył, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast okoliczność, iż z tą oceną nie zgadza się skarżąca nie oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia. Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. A zatem, warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b jest stwierdzenie występowania w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przedstawiony w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na wystąpienie w sprawie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego warunkującego zastosowanie tego przepisu. Wskazać należy, iż zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały wadliwie postawione. W przepisie art. 106 § 5 p.p.s.a. zostało zawarte wyłącznie odesłanie do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania cywilnego w przypadku przeprowadzania przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Wynika stąd, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. mógłby być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie Sąd I instancji prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Tylko bowiem w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie zachodziła, zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., konieczność zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia powyższych przepisów. Należy także podkreślić, iż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i utrwalony w aktach sprawy oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadzał kontrolę zaskarżonej decyzji, w oparciu o ustalenia co do stanu faktycznego, dokonane przez organy administracji publicznej i znajdujące potwierdzenie w przedstawionym temu Sądowi materiale dowodowym. W oparciu o ten stan faktyczny Sąd I instancji uznał, że nie skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o Pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie został także naruszony przepis art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do konstrukcji uzasadnienia i określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, które ustalenia organów administracji zostały przez niego przyjęte i wyjaśnił dlaczego uważa te ustalenia za prawidłowe. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie