II SA/Go 509/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W.M. i J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W.M. i J.M. kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane), nałożył na skarżących W.M. oraz J.M. karę w wysokości 10.000,00 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, to jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...], bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, pomimo wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w trakcie postępowania, wszczętego złożeniem w dniu [...] grudnia 2007 r. przez inwestorów W. i J.M. zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę i z tych przyczyn organ w dniu [...] grudnia 2007r. decyzją nr [...] złożył sprzeciw wobec zgłoszenia o zakończeniu budowy. W trakcie tego postępowania i kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2008 r. organ stwierdził także, że budynek mieszkalny jest użytkowany na co wskazywało jego wyposażenie i urządzenie, i co udokumentowano fotograficznie. Z tych względów na podstawie art. 59 f ust. 2 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego nałożono na inwestorów karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W zażaleniu na postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie zarzucając mu przede wszystkim błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wymierzenia kary pieniężnej. W zażaleniu tym zawarli wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków M.W. i K.P. na okoliczność tego, że obiekt nie był przez skarżących użytkowany i zamieszkiwany, a jedynie wyposażony w meble. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu drugiej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wniosek PINB, że przedmiotowy budynek mieszkalny był użytkowany. Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli organ stwierdził, iż pomieszczenia znajdujące się na trzech półpiętrach zostały wyposażone w sprzęt i urządzenia gospodarstwa domowego (meble i elementy dekoracyjne). Natomiast na fotografiach uwidocznione zostało wnętrze budynku - poszczególne pomieszczenia zostały kompletnie wyposażone w sprzęt oraz urządzenia gospodarstwa domowego. Ich rozmieszczenie w przedmiotowym budynku posiada charakter usystematyzowany i jednoznacznie wskazuje na użytkowanie tego obiektu. Nadto organ ten stwierdził, że wysokość wymierzonej zaskarżonym postanowieniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność dotyczącą kwestii przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w świetle pozostałych dowodów nie budzi wątpliwości. Na postanowienie to W.M. i J.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucili naruszenie art. 57 ust. 7 oraz 59f w zw. z art. 59a Prawa budowlanego, w szczególności akcentując niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego podczas, gdy poprzestali oni jedynie na umieszczeniu w wybudowanym budynku elementów wyposażenia, nie użytkując budynku. 2. Wyrokiem z dnia z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 908/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga ustalenia, że podmiot w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego. W przypadku budynku mieszkalnego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest zamieszkiwanie w nim. Zatem przez użytkowanie danego obiektu należy rozumieć zamieszkiwanie w nim, dokonywanie w nim czynności życia codziennego, przebywanie w tym obiekcie. O faktycznym użytkowaniu obiektu świadczyć może sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), w przypadku budynku mieszkalnego obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego (m. in. naczyń, pościeli), zapasów żywności, a także obecność elementów dekoracyjnych oraz pamiątek rodzinnych stanowiących zarówno element wystroju, ale również służących stworzeniu bliskiej użytkownikowi atmosfery danego pomieszczenia, czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury wymagają systematycznej pielęgnacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie ustaliły stan faktyczny zgodnie z wymogami art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Stan faktyczny stwierdzony w sprawie odzwierciedla protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2008r., w którym opisano stan techniczny oraz wyposażenie znajdujących pomieszczeń przedmiotowego budynku w meble, urządzenia i sprzęty gospodarstwa domowego oraz elementy dekoracyjne. Protokół z tej kontroli, bez zgłoszenia uwag w tym zakresie, podpisali inwestorzy oraz kierownik budowy obecni przy tej czynności. Zatem omawiany protokół, sporządzony w prawidłowy sposób stanowi dostateczny dowód na okoliczność, że inwestorzy przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wartość ustaleń dowodowych zawartych w tym protokole wzmacniają dołączone do niego fotografie ukazujące stan wyposażenia pomieszczeń znajdujących się w budynku dokumentujące rozstawienie mebli w funkcjonalną całość, rozłożenie pamiątek i elementów dekoracyjnych, a także rośliny doniczkowe i wyłożoną na łóżku pościel. W ocenie sądu pierwszej instancji, odwołującego się także do zasad doświadczenia życiowego dane te świadczyły o użytkowaniu przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji organy miały podstawę by uznać, że jest on użytkowany bez potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków. Odnosząc się do zastosowania prawa materialnego do obliczenia kary Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu obliczona została w sposób prawidłowy według wzoru podanego w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Dla ustalenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawy, bez znaczenia jest okoliczność, czy dany obiekt wybudowany został zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czy też z istotnym odstępstwem od niego. W tym zakresie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy obiekt został skutecznie oddany do użytkowania (art. 54 Prawa budowlanego), czy też jak w rozpatrywanej sprawie skutecznie zostało zgłoszone zakończenie robót budowlanych (art. 55 Prawa budowlanego), oraz w przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie, czy inwestor pomimo tego nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania powstaje zawsze ilekroć ziści się stan faktyczny, o którym mowa w hipotezie ww. przepisu. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W.M. i J.M., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoim postanowieniem z dnia [...] września 2009r. nie uchybił przepisom Prawa budowlanego, w szczególności zaś art. 57 ust. 7 oraz art. 59f tej ustawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: – art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użytkowanie w rozumieniu niniejszego przepisu jest tożsame z wyposażeniem obiektu w sprzęt i inne przedmioty urządzenia domowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do wniosku, że za przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć wykonywanie w nim czynności, dla których został wzniesiony; – art. 59 f w zw. z art. 59a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżących jako inwestorów kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł tytułem nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy art. 59a tej ustawy przewiduje wymierzenie kary pieniężnej w przypadku naruszenia przez inwestorów warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych, określonych w pozwoleniu na budowę, a których naruszenia w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Wskazując na te uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sad Administracyjny a także organy administracyjne dowolnie dokonały ustaleń faktycznych, znajdujących wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, niespójnym i pozostawiającym wiele wątpliwości. 4. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 857/10 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony nią wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W jego uzasadnieniu wskazano, że zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję organu drugiej instancji nie wyeliminował jej z obrotu prawnego pomimo faktu, iż organ ten rozstrzygnął sprawę opierając się na niekompletnym i niespójnym materiale dowodowym, który pozostawiał wiele wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznającego, że podpisany przez skarżących protokół z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z fotografiami ukazującymi stan wyposażenia pomieszczeń znajdujących się w budynku daje podstawę do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowy obiekt był użytkowany. Skoro bowiem skarżący w toku postępowania administracyjnego twierdzili, że nie użytkują tego budynku, wnioskując o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność braku zamieszkiwania w tym budynku, organ administracji publicznej winien był dowód taki przeprowadzić, ocenić i dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie może uzasadniać ponad wszelką wątpliwość stanowiska, że przedmiotowy budynek był użytkowany, a tylko wówczas istnieje przesłanka do wymierzenia inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. oraz art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Załączone do akt sprawy zdjęcia, które w sposób szczegółowy opisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, same w sobie stanowią dowód jedynie tego, że budynek ten został przygotowany do zamieszkiwania. Wątpliwości w tym zakresie budzi również to, że z dokumentacji zdjęciowej wynika jednoznacznie, iż w części pomieszczeń prowadzone są jeszcze prace wykończeniowe. Odnosząc się do kwestii rozłożenia pościeli na łóżku, co zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczy o użytkowaniu domu, podkreślić należy, iż tak daleko idące wnioski, bez ich poparcia odrębnym materiałem dowodowym są nieuzasadnione. Skarżący zgłaszając zakończenie budowy, mogli spodziewać się, że w najbliższym czasie możliwym będzie zamieszkanie w budynku, co z różnych względów uzasadniało czynienie przygotowań w zakresie zapewnienia niezbędnych potrzeb mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 5. Kwestią wstępną jest związanie niniejszego Sądu wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011r. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Dla obu wymienionych typów przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. zaczerpnięte jest z modelu kasacyjnego zakładającego dychotomię sfery ustaleń faktycznych oraz kontroli prawa. Wobec braku wyłączenia ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów spod kontroli sądu drugiej instancji związanie takie obejmuje nie tylko wyabstrahowany rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego ale jego związanie z kontrolowanymi przez sąd pierwszej instancji podstawami faktycznymi oraz oceną dowodów wyrażoną w decyzji stosowania prawa przez organy administracyjne. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. 6. Istotą zaś kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest więc konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Wymierzenie kary jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Sytuacja taka następuje także w przypadku zgłoszenia przez organ budowlany sprzeciwu wobec zgłoszenia. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. 7. Tak daleko idący rygoryzm wymaga niewątpliwego ustalenia stanu faktycznego to jest przystąpienia inwestora do nielegalnego użytkowania obiektu. W tym zakresie decydująca o ocenie prawidłowości i zupełności ustaleń faktycznych w sprawie była kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym zasad wynikających z przepisu art. 7 i 77 k.p.a. Przepis pierwszy statuuje zasadę prawdy obiektywnej. Przepis drugi jej proceduralne gwarancje, nakładając na organ obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz jego pełne rozpatrzenie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone zostało w sposób jednoznaczny, że naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt. 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. było wynikiem błędnej oceny zrealizowania przez organy administracyjne zasad określonych w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Podkreślono w szczególności, że ustalenia organów zostały oparte na niepełnym i niespójnym materiale dowodowym, a odstąpienie od przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów nie było uzasadnione. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie stwierdzenie faktu użytkowania mieszkania. Uchybieniem organów było zatem poprzestanie na ustaleniach wynikających z protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej i wyciągnięcie z tych niepełnych ustaleń konsekwencji prawnych. Z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie wynikają wątpliwości dotyczące użytkowania przedmiotowego obiektu. Do ich rozstrzygnięcia i ustalenia tego czy przedmiotowy obiekt był użytkowany, czy tylko był przygotowywany do użytkowania a w budynku trwały dalsze prace wykończeniowe, konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących w zażaleniu dowodów z zeznań świadków M.W. i K.P. (art. 75 § 1 k.p.a.). Dopiero przeprowadzenie wszystkich dostępnych organowi z urzędu lub na wniosek stron dowodów pozwoli na dokonanie oceny wiarygodności poszczególnych dowodów, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego sprawy. Na tym etapie przedwczesna jest zatem ocena prawidłowości przyjętych do wymierzenia kary oraz obliczenia jej wysokości przepisów prawa materialnego, gdyż ich zastosowanie wymaga najpierw poczynienia niewadliwych ustaleń stwierdzających fakt nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu przez skarżących. 8. Z tych względów należy uznać, że w granicach sprawy oraz kompetencji sądu administracyjnego, określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarga okazała się zasadna a zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. O kosztach postępowania należnych skarżącym orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).