II OSK 2377/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Zebrzydowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 941/11 w sprawie ze skargi Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Zebrzydowicach na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 marca 2011 r. nr DliO-420/8/2011/rg w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Zebrzydowicach (dalej jako "strona skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 marca 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 grudnia 2010 r., którą wymierzono stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 79.924,00 zł za wprowadzanie ścieków z obiektu oczyszczalni ścieków w Kończycach Małych do rzeki Piotrówki z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 19 lutego 2003 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w punkcie 7 pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie określono, że analizy odprowadzanych ścieków należy dokonywać 4 razy w roku. Minimalne wymagania co do warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799). Organ wydający decyzję nie może określić warunków łagodniejszych niż w rozporządzeniu, może natomiast warunki te zaostrzyć. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Organ udzielający pozwolenia nie udzielił stronie uprawnienia do zmniejszenia liczby pomiarów. W ocenie organu odwoławczego, zmiana przepisów nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że kara została wymierzona "za wprowadzanie ścieków z obiektu oczyszczalni ścieków w Kończycach Małych do rzeki Piotrówki z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 19.02.2003". W punkcie 7 pozwolenia wodnoprawnego jednoznacznie określono, że analizy odprowadzanych ścieków należy dokonywać cztery razy w roku. W ocenie Sądu I instancji, poza sporem jest, że strona skarżąca nie dopełniła tego warunku pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu I instancji, powoływanie się przez stronę skarżącą na wynikające z przepisów możliwości zmniejszenia ilości pomiarów w ciągu roku jest nieuprawnione. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że zmiana przepisów, czy też uchylenie przepisów rozporządzenia, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji administracyjnej, a w szczególności nie miała żadnego wpływu na prawa i obowiązki strony, określone w decyzji administracyjnej. Sąd I instancji przedstawił przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 – dalej jako "p.o.ś.") stanowiące podstawę orzekania przez organy administracji, wywodząc, że przepisy te skonstruowane są w taki sposób, że stwierdzenie naruszenia określonego przepisu zobowiązuje organ do nałożenia kary. Ponadto przepisy nie przewidują miarkowania kary, lecz wskazują sposoby jej wyliczenia. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że przepisy już nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. określały minimalne wymagania co do warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Organ wydający decyzję nie mógł określić w indywidualnej sprawie warunków łagodniejszych niż w rozporządzeniu, mógł natomiast warunki te zaostrzyć i skorzystał z tego uprawnienia w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 19 lutego 2003 r. W ocenie Sądu I instancji, zmiana ani uchylenie przepisów rozporządzenia nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym. Strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzuciła naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy powinna zostać uwzględniona. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, w sytuacji, gdy stan faktyczny został ustalony niezgodnie z rzeczywistością i przepisami k.p.a. oraz ustawy p.o.ś. W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji dokonał niewystarczających ustaleń faktycznych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji nie uwzględnił naruszenia przez organ przepisu art. 107 k.p.a. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bowiem wskazane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, obowiązywało do dnia 30 czerwca 2004 r. i utraciło moc na podstawie art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany ustawy - Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259). Z zarzutem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten został błędnie sformułowany, bowiem przepis art. 107 składa się z pięciu jednostek redakcyjnych – paragrafów – natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut. Ponadto należy wyjaśnić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie powołał się na przepisy cytowanego rozporządzenia z dnia 29 listopada 2002 r., bowiem rozporządzenie to obowiązywało w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego, a więc decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 19 lutego 2003 r. Naruszenie przez stronę skarżącą warunków pozwolenia wodnoprawnego uwzględniającego wynikające z rozporządzenia minimalne wymagania co do warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, stanowiło z kolei podstawę nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej. Należy podkreślić, że zmiana stanu prawnego, a więc przykładowo uchylenie z mocy prawa przepisów rozporządzenia tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie oznacza, że przestają obowiązywać decyzje czy inne akty administracyjne wydane na podstawie tych przepisów w okresie ich obowiązywania, o ile z odpowiednich przepisów intertemporalnych ustawy czy rozporządzenia uchylających uprzednio regulację, wyraźnie to nie wynika. Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany ustawy - Prawo wodne, na mocy której utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 29 listopada 2002 r., nie przewidziała skutku w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji wydanych w poprzednim stanie prawnym. Wskazać przy tym trzeba, że aprobując stanowisko strony skarżącej w tym zakresie należałoby stwierdzić, że strona skarżąca od czasu utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie z dnia 29 listopada 2002 r. w ogóle pozbawiona byłaby pozwolenia wodnoprawnego. Trudno bowiem sobie wyobrazić w praworządnym państwie prawnym sytuację, w której uchylenie przepisów rozporządzenia z dnia 29 listopada 2002 r. niejako zmienia obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, w ten sposób, że "usunięte" z niego zostają warunki minimalne wynikającej z uprzednio obowiązującego rozporządzenia, a zastępują je warunki wynikające z przepisów nowych. Zmiana taka niewątpliwie godziłaby w zasadę pewności i trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Należy także podkreślić, że minimalne warunki wynikające z rozporządzenia z dnia 29 listopada 2002 r. zostały uwzględnione w wydanym na rzecz skarżącej spółki pozwoleniu wodnoprawnym i to naruszenie tego pozwolenia, a nie przepisów rozporządzenia, stanowiło podstawę wymierzenia kary (art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy p.o.ś.). Nie ma więc znaczenia, że z przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, wynika, że możliwe jest obniżenie wymaganej ilości próbek do dwóch, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki, skoro przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne takiego "złagodzenia" warunków pozwolenia wodnoprawnego nie przewidywało. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozporządzenie określało minimalne warunki, a zatem organ wydający pozwolenie wodnoprawne nie mógł nałożyć mniejszych obowiązków niż wynikało to z rozporządzenia, natomiast mógł warunki "zaostrzyć". W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, bez znaczenia jest ponadto sprostowanie wydanego pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę Cieszyńskiego postanowieniem z dnia 18 października 2011 r. Rozstrzygnięciem tym z oczywistych względów nie dysponował Sąd I instancji wydając wyrok z dnia 4 sierpnia 2011 r., nie mogło więc ono zostać uwzględnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kwestia ta nie była również przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, natomiast jak już wyżej wskazano, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Strony nie mogą po wniesieniu skargi kasacyjnej powoływać nowych zarzutów, mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jedynie na marginesie dodać należy, że wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi zakres przedmiotowego sprostowania w świetle art. 113 § 1 k.p.a., w zakresie merytorycznej zmiany w tym trybie treści rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Zarzut ten również został błędnie sformułowany, bowiem zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez organ administracji i co, zdaniem strony skarżącej, znalazło wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Warunku tego nie spełnia powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na przepis art. 7 k.p.a., bowiem norma ta została wskazana jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w treści zacytowanej tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., SA/Wr 198/85 wydanego w innej sprawie. Po trzecie, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut oparto na stwierdzeniu, że Sąd I instancji dokonał niewystarczających ustaleń faktycznych. Również w tym przypadku zarzut ten został błędnie sformułowany, bowiem ograniczył się jedynie do wskazania art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 106 § 1 p.p.s.a.) i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje pod kątem legalności stan faktyczny ustalony przez organy administracji. Postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym może tylko wyjątkowo zostać uzupełnione poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie z takim wnioskiem strona nie występowała, nie podniosła również zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.