II SA/Gd 451/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 21 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia 5 października 2010r. Prezydent odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 8 maja 2009r. udzielającej K. W. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi wód opadowych i roztopowych pochodzących ze zlewni obejmującej powierzchnię dachu wiaty nad stanowiskami oraz dróg dojazdowych do stanowisk myjni samochodowej, zlokalizowanej w granicach działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. N. [...] w B. Decyzja została wydana na podstawie art. 151 §1 pkt 1, art. 145 §1 pkt 4 i art.146 §2 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania wznowionego na wniosek E. C. oraz reprezentowanych przez nią osób, tj. M. B., J. L., C. L., J. L., K. D., i K. B.-W.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie, gdyż informację o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego podano do publicznej wiadomości w dniu 17 kwietnia 2009r. poprzez zamieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Nadto, wskazując na art. 28 Kpa, stwierdził, że ani E. C., ani też reprezentowane przez nią osoby nie mogą zostać uznane za strony postępowania w sprawie udzielenia K. W. pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymieniona w art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Brak podstaw do uchylenia decyzji skutkuje odmową uchylenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 151 §1 pkt 1 Kpa organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 lub 145a. Organ powołał się również na art. 146 §2 Kpa, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie widzi podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w zakresie i na zasadach określonych w decyzji z dnia 8 maja 2009r. Organ ustalił, że na działce nr [...] w odległości około 16 i 20 metrów od systemów retencyjno–rozsączających znajduje się ujęcie wody podziemnej, które stanowi jedyne źródło zaopatrzenia w wodę mieszkańców zlokalizowanego na tej działce budynku. W celu oceny wpływu planowanego sposobu zagospodarowania wód deszczowych z terenu inwestycji na tę studnię zobowiązano K. W. do złożenia ekspertyzy. Po uzyskaniu natomiast wyników badania jakości wody z przedmiotowego ujęcia organ uznał sporządzenie ekspertyzy za niecelowe, ponieważ próbka wody podziemnej z tego ujęcia zwierała znacznie podwyższoną ilość azotanów, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził brak przydatności tej wody do spożycia przez ludzi. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. C. wskazując, że jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji ma interes prawny, a więc może żądać wznowienia postępowania w sprawie. Odwołanie wniósł również J. L. domagając się uchylenia pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia 21 marca 2011r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor RZGW, a także władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. O tym czy określona osoba jest stroną nie decyduje odległość posesji lecz to czy znajduje się w zasięgu oddziaływania. Brak określenia w sporządzonym do sprawy operacie zasięgu oddziaływania na istniejące ujęcie wody nie przesądza o braku takiego wpływu. W ocenie organu odwoławczego uchybieniem było odstąpienie przez organ I instancji od zlecenia sporządzenia ekspertyzy. Właściwym wydaje się określenie zasięgu oddziaływania na istniejące w sąsiedztwie ujęcie wody oraz zbadanie rodzaju wpływu inwestycji na jakość wody w studni. Stwierdził przy tym, że ujęcie wody nie zawsze musi służyć zaopatrzeniu ludzi w wodę do picia. Właścicielowi ujęcia wodnego będącego w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód przysługuje status strony. W związku z tym stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego winni być ujawnienie w księdze wieczystej właściciele działki nr [...]. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielom pozostałych działek przyległych do działki nr [...]. Sam fakt graniczenia z działką, w obrębie której ma funkcjonować sporne pozwolenie wodnoprawne nie przesądza o uznaniu za stronę, jeżeli nie ma podstaw do uznania, że grunt leży w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W ponownym postępowaniu należy sprawdzić możliwość szkodliwego oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz ewentualne zagrożenie pogorszenia się stanu wody w studni. Nadto organ stwierdził, że przed wydaniem pozwolenia organ I instancji ma obowiązek sprawdzenia czy pozwolenie nie narusza m.in. decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na art. 126 ustawy Prawo wodne. W sprawie należy zbadać czy nie zachodzi niezgodność wydanego pozwolenia z decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 11 czerwca 2008r. w kwestii sposobu odprowadzania ścieków do sieci miejskiej na warunkach Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w B. zgodnie z umową z dnia 15 lutego 2008r. Brak tej umowy w aktach nie pozwala stwierdzić czy możliwe są odstępstwa takie jak proponowane w pozwoleniu wodnoprawnym rozwiązanie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi, a także jaki wpływ na działkę nr [...] będzie miało przyjęte rozwiązanie techniczne. Istotne jest również to, że w operacie brak jest informacji o odprowadzaniu ścieków z myjni do kanalizacji miejskiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że strony były informowane o czynnościach organu na każdym stadium postępowania i miały zapewniony czynny udział. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania doręczeń ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 126 i 127 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie art. 145 §1 Kpa w zw. z art.146 §2 Kpa poprzez błędną wykładnię. Wskazując na te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący stwierdził, że art. 126 Prawa wodnego nie ma w ogóle zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy tylko wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ natomiast wydał już skarżącemu pozwolenie wodnoprawne, które jest ostateczne, a więc zbadał przesłanki określone w art. 126 i stwierdziwszy, że one nie występują, wydał pozytywną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 Kpa, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 Kpa. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego decyzji z dnia 8 maja 2009r., z powodu niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kpa, stwierdzając jednocześnie, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie widzi podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w zakresie i na zasadach określonych w decyzji. Wskazane przez organ jako uzasadnienie podjęcia takiego rozstrzygnięcia okoliczności wzajemnie się wykluczają. Już tylko z tego powodu zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazał przy tym jakie okoliczności powinny zostać przez organ I instancji wyjaśnione. W szczególności zaś prawidłowo wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania z uwzględnieniem art. 127 Prawa wodnego. Stronami postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego powinni być bowiem władający powierzchnią ziemi znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Oznacza to, że właśnie kierując się tym kryterium, niezależnie od tego, że zasięg taki w operacie wodnoprawnym nie został określony, organ winien ocenić interes prawny osób, które wniosły o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 8 maja 2009r. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, że właściwym wydaje się określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód na studnię na działce nr [...], w związku z czym stroną powinni być właściciele tej nieruchomości, jednakże wskazał na konieczność zbadania możliwości oddziaływania na tę studnię. Oznacza to, że organ I instancji ma samodzielnie dokonać ustaleń w tym przedmiocie po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego. Stanowisko takie jest w pełni zasadne, jako że rozstrzygnięcie sprawy bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył art. 126 i art. 127 Prawa wodnego. Przede wszystkim wskazać należy, że organ II instancji nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy administracyjnej i nie zastosował tych przepisów, a jedynie wskazał je jako przepisy prawa, które powinien zastosować organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odwołanie do tych przepisów jest prawidłowe. Jak to już wyżej zostało wskazane art.127 Prawa wodnego określa krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a więc ma istotne znaczenie dla oceny podania o wznowienie postępowania opartego na art. 145 §1 pkt 4 Kpa. Przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne jest przepisem proceduralnym, szczególnym wobec art. 28 Kpa, z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji ustalenia stron. Art. 126 określa natomiast negatywne przesłanki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis ten może mieć również zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu wnowieniowym, jako że jego celem jest, po ustaleniu istnienia podstaw wznowienia postępowania, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu niniejsza sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, stąd też zasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 Kpa. Dlatego też uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.