II OSK 2393/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 619/11 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. sp. z o. o. w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11, oddalił skargę M. J. na postanowienie Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 123 §1 i art. 152 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił M. J. wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w L. przy ul. T. [...]. Organ wskazał, iż M. J. wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] października 2009 r. argumentował, iż podstawę wstrzymania stanowi przepis art. 152 k.p.a. oraz fakt, że przedmiotowa decyzja zatwierdziła projekt budowlany przewidujący usytuowanie budynku w ostrej granicy działki w sposób uniemożliwiający racjonalne zabudowanie nieruchomości wnioskodawcy. Zwrócił także uwagę na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Prezydent Miasta stwierdził, że analiza akt sprawy w świetle przesłanek art. 152 k.p.a. nie pozwala stwierdzić, iż zasadne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania spornej decyzji. Wyjaśnił, iż zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany owszem określa usytuowanie obiektu w granicy z działką wnioskodawcy, niemniej jednak takie rozwiązanie projektowe stało się możliwe po uzyskaniu od Ministra Infrastruktury, pismem z dnia 6 października 2009 r., upoważnienia dla Prezydenta Miasta do dokonania odstępstwa od przepisów dotyczących usytuowania budynków, tj. §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podał, iż na mocy tego upoważnienia możliwe było wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku mieszkalnym bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami, m.in. w granicy z działką wnioskodawcy. Reasumując podał, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych brak podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że w badanej sprawie nie można na obecnym jej etapie stwierdzić o istnieniu takich okoliczności, które jednoznacznie wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zauważył, iż organ I instancji nadal przeprowadza czynności zmierzające do wyjaśnienia dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, chociażby czy strona dochowała terminu do wnioskowania o wznowienie postępowania. Zauważył, iż owszem organ I instancji zwlekał z rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania spornej decyzji, niemniej jednak fakt wydania rozstrzygnięcia w dniu [...] marca 2011 r. powoduje, iż nie ma już podstaw do zastosowania art. 37 §2 k.p.a. Jednocześnie podkreślił, iż wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Skargą M. J. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie a także o uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto sporna budowa narusza prawo własności i uniemożliwia racjonalną zabudowę na jego nieruchomości. W ocenie skarżącego istotne jest również, iż postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zostało wydane przedwcześnie, gdyż przed wznowieniem postępowania, a na tym etapie organy nie mogły zbadać istnienia przesłanek istotnych dla sprawy. Strona podkreśliła, iż jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, zatem gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie takiej decyzji. Zwróciła uwagę, że wszystkie te okoliczności były podnoszone w zażaleniu, jednakże organ II instancji nie odniósł się do nich a lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sugeruje wręcz, iż organ odwoławczy nie zapoznał się z treścią zażalenia a więc uzasadniony jest zarzut naruszenia zarówno przepisu art. 152 jak i art. 138 k.p.a. Na koniec skarżący wskazał, iż nie brał udziału a nawet nie został poinformowany o postępowaniu, w wyniku którego inwestor otrzymał pozwolenie na odstępstwa od obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, na skutek których możliwe było usytuowanie spornego obiektu w ostrej granicy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. skarżący oświadczył, iż w dacie, gdy toczyło się i zakończyło postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, był zameldowany w L. przy ulicy B. [...]. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i wskazał, iż właściciel nieruchomości przy ul. T. [...], skarżący, w ewidencji figurował z adresem zameldowania w L. przy A. [...]. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy przy ul. T. [...] została przeniesiona na uczestnika postępowania w związku z nabyciem tej nieruchomości od innego podmiotu. O faktycznym adresie skarżącego uczestnik dowiedział się kiedy ruszyło postępowanie wznowieniowe wywołane przez skarżącego, który sam wystąpił o warunki zabudowy dla własnej nieruchomości przy ul. T. [...], a w swoim wniosku podał adres w L. przy ulicy B. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy a przede wszystkim uzasadnienia zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zatem, wydając takie postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Przeprowadzona przez organ, w oparciu o akta niniejszej sprawy, weryfikacja nie nosi znamion dowolności a stanowisko wywiedziono w jej oparciu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale sprawy. Istotne jest, iż dla zastosowania przywołanej normy prawnej wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji jedynie w sytuacji, gdy na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Ponadto użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Z taką dowolnością oceny nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza dokumentów niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż na obecnym jej etapie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia decyzji z dnia [...] października 2009 r. a to z tego względu, że organ nadal prowadzi czynności wyjaśniające skuteczność złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Nadal bowiem nie została wyjaśniona kwestia zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast wskazywane przez skarżącego argumenty nie stanowią samoistnych podstaw do orzeczenia o wstrzymaniu, gdyż nie uprawdopodobniają, iż kwestionowana decyzja z 2009 r. zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Ustosunkowując się do motywów strony skarżącej, która wskazuje na zasadność wstrzymania wykonania decyzji, gdyż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Sąd stwierdził, iż owszem wykazanie, że podmiot bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.) niemniej jednak na obecnym etapie, kiedy nie została jeszcze wyjaśniona kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozważania tej materii są przedwczesne. Jedynie na marginesie, zdaniem Sądu, zauważyć należy, iż adres skarżącego jaki ustalił organ, w ówczesnym postępowaniu, znajdował oparcie w wypisie z ewidencji gruntów, a ponieważ przepisy proceduralne nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, zatem podstawą taką mogą być dane z ewidencji gruntów i budynków. Warto również zauważyć, że sam fakt wznowienia postępowania z powodu wystąpienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia na postawie art. 148 §1 k.p.a., co w żadnej mierze nie uprawdopodabnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dodatkowo poddając w wątpliwość prawidłowość ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2009 r. strona wskazywała na naruszenie przepisów Prawa budowlanego dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, w szczególności §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu zarzuty merytoryczne dotyczące samej kwestionowanej decyzji nie mogą być przedmiotem analizy organów na obecnym etapie, kiedy to organy nie rozstrzygnęły jeszcze wniosku o wznowienie postępowania. Regułą jest, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Podobnie Sąd nie bada merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania. To dopiero postępowanie wznowieniowe służy do oceny czy wystąpiły podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 §1 k.p.a. i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż zarzuty dotyczące de facto pozwolenia na usytuowanie budynku w ostrej granicy nie podlegają obecnie jakiejkolwiek kontroli. W ocenie Sądu nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, gdyż wydane zostało przed wznowieniem postępowania. Z art. 152 k.p.a. nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie. Organ może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania, równocześnie z postanowieniem o wszczęciu postępowania, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Wstrzymanie może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Treść art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a takimi okolicznościami w niniejszej sprawie organ nie dysponował. Ocenę w tym zakresie podjął po wnikliwej i pełnej analizie zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów, mając na uwadze całą argumentację skarżącego. Wywiedziona prawidłowa ocena organu znalazła pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Skargą kasacyjną M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo, że postanowienie Wojewody L. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 152 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oraz poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji ostatecznej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 152 § 1 k.p.a., dokonana przez Sąd I instancji, jest wewnętrznie niespójna oraz pozostaje w sprzeczności z dotychczasową linią orzeczniczą w zakresie ustalania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, jak też momentu, w którym staje się dopuszczalne wydanie postanowienia, przewidzianego w powoływanym przepisie. Sąd I instancji uznał, że brak jest spełnienia przesłanek, bowiem nie przesądzono, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, czyli nie wydano stosownego orzeczenia w tym zakresie. Stanowiska takiego nie można zaakceptować. Założenie, że dopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. przed rozstrzygnięciem wniosku w sprawie wznowienia postępowania musiałoby zawsze prowadzić do wniosku, iż nie jest ustalone, czy wznowienie w ogóle nastąpi, a zatem w takim przypadku zawsze dochodziłoby do wydawania postanowień odmownych. Zdaniem skarżącego pogląd o dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji przed wznowieniem postępowania pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego przepisu oraz jego usytuowaniem w k.p.a. Usytuowanie i redakcja tego przepisu świadczą, że ma on zastosowanie tylko w przypadku, gdy postępowanie zostało wznowione. Przyjęcie poglądu, iż wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić przed wznowieniem postępowania, prowadzi zarazem do wniosku, że postanowienie przewidziane w art. 152 § 1 k.p.a. w sposób niejako zastępczy rozstrzyga o dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, z pominięciem właściwych podstaw prawnych i trybu dla orzeczenia w tej kwestii. Również w zakresie przesłanek stosowania przepisu art. 152 § 1 k.p.a., w ocenie skarżącego, stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Skarżący podnosił dwa argumenty mające uprawdopodobnić możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - pominięcie jego udziału w postępowaniu, a w efekcie wydanie wbrew jego woli pozwolenia na budowę budynku w tzw. ostrej granicy nieruchomości, w sposób co najmniej utrudniający zabudowę jego własnej nieruchomości. Podnoszona przez skarżącego wada postępowania powinna zostać zbadana przed wydaniem postanowienia przez organy administracji i znaleźć ocenę w rozstrzygnięciu dotyczącym wznowienia postępowania. Natomiast drugi z zarzutów powinien być z całą wnikliwością rozważony w kategoriach prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w ramach oceny prawdopodobieństwa nie bada się merytorycznej słuszności zarzutów. Nie oznacza to jednak, że nie ocenia się prawdopodobieństwa zaistnienia skutku w postaci uchylenia decyzji, o ile w dalszym postępowaniu zarzuty te znajdą swoje potwierdzenie. Gdyby stanowisko Sądu I instancji uznać za prawidłowe, należałoby stwierdzić, iż żaden zarzut nie może uprawdopodobnić uchylenia decyzji, bowiem albo nie będzie on badany w ogóle jako zarzut merytoryczny, albo - nie mając znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji - nie będzie uprawdopodabniać możliwości uchylenia decyzji. Skarżący wskazał, powołując się na orzecznictwo, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Należy zaznaczyć, że tak rozumianej analizy przesłanek stosowania przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organy nie przeprowadziły, co świadczy o naruszeniu przepisu art. 7 k.p.a. Z kolei brak wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy jest okolicznością przesądzającą o wadliwości postępowania administracyjnego i zapadłych w tym postępowaniu orzeczeń. Zarówno stwierdzenie naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., jak i przepisu art. 152 § 1 k.p.a. obligowały Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, a zatem zarzucane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - S. Sp. z o.o. w L. - wniósł o jej odrzucenie, jako niewskazującej wbrew dyspozycji art. 176 p.p.s.a. żadnej z określonych zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, bowiem profesjonalny pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną nie wskazał, aby opisane przezeń naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie wyjaśnił, na czym istotność tego wpływu miałaby polegać. Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. pełnomocnik S. Sp. z o.o. w L. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniósł o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powyższa instytucja procesowa służy więc ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Wskazać należy przy tym również, że interpretacja przesłanek w omawianego przepisu, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć jednak charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna interpretacja, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08). W niniejszej sprawie słusznie uznano, iż nie spełniła się przesłanka zastosowania instytucji wstrzymania, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2009 r. Skarżący wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji motywował naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz tym, że decyzja ta zatwierdziła projekt budowlany przewidujący usytuowanie budynku w ostrej granicy działki w sposób uniemożliwiający racjonalne zabudowanie jego nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższych okoliczności słusznie nie uznano za uprawdopodabniające uchylenie decyzji z dnia [...] października 2009 r. w wyniku wznowienia postępowania. Samo stwierdzenie ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z 145 § 4 k.p.a., tj. w przypadku stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, i wznowienie na tej podstawie postępowania administracyjnego, nie uprawdopodabnia jeszcze uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Istotne jest bowiem wykazanie, że ów brak udziału w postępowaniu wywarł wpływ na treść decyzji. Zasadnie jednak w niniejszej sprawie Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku o wstrzymanie przez organy kwestia samej dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie została jeszcze wyjaśniona a zatem rozważania w tej materii są przedwczesne. Druga z podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności nie mogła natomiast podlegać ocenie na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku o wstrzymanie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2009 r. a przed rozstrzygnięciem wniosku o wznowienie postępowania, bowiem stanowiła już merytoryczny zarzut przeciwko tej decyzji. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Stanowisko Sądu I instancji i w tej kwestii zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. przed wznowieniem postępowania. Z powyższego przepisu nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie. Organ zatem może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Zasadne jest więc stanowisko, że postanowienie to może być wydane w fazie wszczęcia postępowania, równocześnie z postanowieniem o wszczęciu postępowania, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. W związku z powyższym prawidłowo uznano, że w sprawie nie spełniły się przesłanki do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w L. przy ul. T. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się więc naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7 i 152 § 1 k.p.a. i w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania S. Sp. z o.o. w L. o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. uprawnia do orzeczenia zwrotu kosztów tylko na rzecz organu bądź skarżącego, nie uwzględnia zaś uczestnika postępowania.