II SA/Łd 619/11

Dnia 5 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 roku sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 123 §1 i art. 152 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił M.J. wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w Ł. przy ulicy A [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż M. J. wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...]r. argumentował, iż podstawę wstrzymania stanowi przepis art. 152 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz fakt, że przedmiotowa decyzja zatwierdziła projekt budowlany przewidujący usytuowanie budynku w ostrej granicy działki w sposób uniemożliwiający racjonalne zabudowanie nieruchomości wnioskodawcy. Zwrócił także uwagę na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Prezydent Miasta wyjaśnił natomiast, iż stosownie do art. 152 w/w ustawy organ wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dalej, że analiza akta sprawy w świetle przesłanek przytoczonego przepisu nie pozwala stwierdzić, iż zasadne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania spornej decyzji. Wyjaśnił, iż zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany owszem określa usytuowanie obiektu w granicy z działką wnioskodawcy, niemniej jednak takie rozwiązanie projektowe stało się możliwe po uzyskaniu od Ministra Infrastruktury, pismem z dnia 6 października 2009r., upoważnienia dla Prezydenta Miasta do dokonania odstępstwa od przepisów dotyczących usytuowania budynków, tj. §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podał, iż na mocy tego upoważnienia możliwe było wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku mieszkalnym bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami, m.in. w granicy z działką wnioskodawcy. Reasumując podał, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych brak podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. W terminie prawem przewidzianym M. J. złożył zażalenie zarzucając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne a to z uwagi na fakt, że nie doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, instytucja wstrzymania wykonania decyzji jest natomiast uregulowana w przepisach o wznowieniu postępowania co za tym jest to postanowienie, które może być wydane dopiero po wznowieniu postępowania, ewentualnie łącznie z postanowieniem w tym zakresie. Strona dodała, iż nie było dopuszczalne badanie na tym etapie merytorycznej poprawności ostatecznej decyzji z dnia [...]r. co uczynił organ I instancji i przedstawił w zaskarżonym postanowieniu, nadto organ nie uwzględnił podnoszonego przez stronę naruszenia przepis art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które odzwierciedlone jest chociażby w fakcie, iż o postanowieniu uzgodnieniowym strona dowiedziała się dopiero z zaskarżonego postanowienia, nadto nie brała udziału także w postępowaniu, w wyniku którego zostało ono wydane. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 141, art. 152 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podkreślił, iż w badanej sprawie nie można na obecnym jej etapie stwierdzić o istnieniu takich okoliczności, które jednoznacznie wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zauważył, iż organ I instancji nadal przeprowadza czynności zmierzające do wyjaśnienia dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, chociażby czy strona dochowała terminu do wnioskowania o wznowienie postępowania. Zauważył, iż owszem organ I instancji zwlekał z rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania spornej decyzji, niemniej jednak fakt wydania rozstrzygnięcia w dniu 3 marca 2011r. powoduje, iż nie ma już podstaw do zastosowania art. 37 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie podkreślił, iż wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nadto sporna budowa narusza prawo własności i uniemożliwia racjonalną zabudowę na jego nieruchomości. W ocenie skarżącego istotne jest również, iż postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zostało wydane przedwcześnie, gdyż przed wznowieniem postępowania, a na tym etapie organy nie mogły zbadać istnienia przesłanek istotnych dla sprawy. Strona podkreśliła, powołując stanowisko judykatury, iż jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, zatem gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie takiej decyzji. Zwróciła uwagę, że wszystkie te okoliczności były podnoszone w zażaleniu, jednakże organ II instancji nie odniósł się do nich, lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sugeruje wręcz, iż organ odwoławczy nie zapoznał się z treścią zażalenia, co za tym uzasadniony jest zarzut naruszenia zarówno przepisu art. 152 jak i art. 138 w/w ustawy. Na koniec skarżący powtórzył, iż nie brał udziału a nawet nie został poinformowany o postępowaniu w wyniku, którego inwestor otrzymał pozwolenie na odstępstwa od obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, na skutek których możliwe było usytuowanie spornego obiektu w ostrej granicy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2011r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi dodatkowo oświadczając, iż w dacie, gdy toczyło się i zakończyło postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę był zameldowany w Ł. przy ulicy B [...], mieszka tam od piętnastu lat do dnia dzisiejszego. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i wskazał, iż właściciel nieruchomości przy ulicy A [...], skarżący, w ewidencji figurował z adresem zameldowania w Ł. Przy C [...]. Nadto, iż decyzja o warunkach zabudowy przy ulicy A[...] została przeniesiona na uczestnika postępowania w związku z nabyciem tej nieruchomości od innego podmiotu, o faktycznym adresie skarżącego uczestnik dowiedział się kiedy ruszyło postępowanie wznowieniowe wywołane przez skarżącego, który sam wystąpił o warunki zabudowy dla własnej nieruchomości przy ulicy A[...], a w swoim wniosku podał adres w Ł. przy ulicy B [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w Ł. przy ulicy A[...]. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji z dnia [...]r., który argumentował, iż orzeczenie wstrzymania wykonania tejże decyzji jest zasadne wobec treści przepisu art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "kpa". Dodatkowo strona wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę a zatwierdzenie projektu usytuowania budynku w ostrej granicy z jej działką uniemożliwi racjonalne jej zagospodarowanie. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy a przede wszystkim uzasadnienia zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Na podstawie przepisu art. 152 kpa organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zatem, wydając takie postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Przeprowadzona przez organ, w oparciu o akta niniejszej sprawy, weryfikacja nie nosi znamion dowolności a stanowisko wywiedziono w jej oparciu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale sprawy. Istotne jest, iż dla zastosowania przywołanej normy prawnej wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji jedynie w sytuacji, gdy na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Nadto użyte w art. 152 § 1 kpa określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010r., IV SA/Wa 616/10, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 675383; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009r., II SA/Gd 334/09, niepubl., dostępny Lex nr 589084). Z taką dowolnością oceny nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza dokumentów niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż na obecnym jej etapie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia decyzji z dnia [...]r. a to z tego względu, że organ nadal prowadzi czynności wyjaśniające skuteczność złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania, nadal bowiem nie została wyjaśniona kwestia zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Natomiast wskazywane przez skarżącego argumenty nie stanowią samoistnych podstaw do orzeczenia o wstrzymaniu, gdyż nie uprawdopodobniają, iż kwestionowana decyzja z [...] roku zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Ustosunkowując się do motywów strony skarżącej, która wskazuje chociażby na zasadność wstrzymania wykonania decyzji, gdyż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]r. bowiem organ dokonywał doręczeń w sposób nieprawidłowy skutkiem czego została pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu. W ocenie Sądu owszem wykazanie, iż podmiot bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 §1 pkt 4 kpa, niemniej jednak na obecnym etapie, kiedy nie została jeszcze wyjaśniona kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozważania tej materii są przedwczesne. Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż adres skarżącego jaki ustalił organ, w ówczesnym postępowaniu, znajdował oparcie w wypisie z ewidencji gruntów, a ponieważ przepisy proceduralne nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, zatem podstawą taką mogą być dane z ewidencji gruntów i budynków. Warto również zauważyć, że sam fakt wznowienia postępowania z powodu wystąpienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 kpa obliguje organ do wydania postanowienia na postawie art. 148 §1 kpa, co w żadnej mierze nie uprawdopodabnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dodatkowo poddając w wątpliwość prawidłowość ostatecznej decyzji z dnia [...]r. strona wskazywała na naruszenie przepisów Prawa budowlanego dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, w szczególności §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niemniej jednak zarzuty merytoryczne dotyczące samej kwestionowanej decyzji nie mogą być przedmiotem analizy organów na obecnym etapie, kiedy to organy nie rozstrzygnęły jeszcze wniosku o wznowienie postępowania. Regułą jest, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r., I OSK 863/08, niepubl., dostępny Lex nr 484864). Podobnie Sąd nie bada merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania. To dopiero postępowanie wznowieniowe służy do oceny czy wystąpiły podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 §1 kpa i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż zarzuty dotyczące de facto pozwolenia na usytuowanie budynku w ostrej granicy nie podlegają obecnie jakiejkolwiek kontroli. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób nadto podzielić stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, gdyż wydane zostało przed wznowieniem postępowania. W kwestii tej Sąd podziela stanowisko znajdujące oparcie w doktrynie, iż z przepisu art. 152 kpa nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie. Organ może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania, równocześnie z postanowieniem o wszczęciu postępowania, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2011, str.587; tożsame stanowisko prezentuje M.Jaśkowska i A.Wróbel w komentarzu do art. 152 kpa dostępnym na Lex 2011). Reasumując wstrzymanie może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Treść przepisu art. 152 §1 kpa wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a takimi okolicznościami w niniejszej sprawie organ nie dysponował. Ocenę w tym zakresie podjął po wnikliwej i pełnej analizie zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów, mając na uwadze całą argumentację skarżącego. Wywiedziona prawidłowa ocena organu znalazła pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji. ar