I OSK 619/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 497/11 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 497/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2011 r., nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2010 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1990 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją ostateczną z [...] sierpnia1990 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 859 m², KW [...], na działki nr [...] i [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. K. i E. M. Decyzję doręczono wyłącznie wnioskodawczyniom. Decyzja ta była poprzedzona decyzją z [...] listopada 1989 r., nr [...], którą zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania i podziału działki przy ul. Ż. [...] w G. zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Prawomocnym postanowieniem z 16 grudnia 1992 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził nabycie spadku po zmarłym 20 lutego 1967 r. E. K. przez jego żonę B. K. i dzieci: E. C., N. K., E. K., E. K., M. K. i P. K. Wnioskiem z 1 kwietnia 2010 r., ponowionym w dniu 28 czerwca 2010 r. i adresowanym do Prezydenta Miasta [...], P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1990r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie wniosku osób, które nie były jedynymi właścicielami tej nieruchomości, zaś przepis prawa wskazywał na konieczność wspólnego wniosku wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem skarżącego z podanego powodu decyzja zatwierdzająca podział została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca wskazał, że o treści decyzji dowiedział się po jej przesłaniu przez Urząd Miasta pismem z dnia 24 lutego 2010r. Po przekazaniu wniosku do organu właściwego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1990 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, podając w podstawie prawnej art. 157 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i prowadzenie postępowania bez ich udziału nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem powyższa okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania w myśl przepisu art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne. Skoro żądanie stwierdzenia nieważności zostało oparte na przesłance wznowienia postępowania, uzasadniona jest odmowa jego wszczęcia. Podano, że wniosek strony zostanie przekazany do rozpoznania we właściwym trybie wznowienia postępowania, z akt nie wynika, czy istotnie tryb ten został uruchomiony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. podtrzymał zarzut wydania decyzji z [...] sierpnia 1990 r. z rażącym naruszeniem prawa poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości bez wniosku następców prawnych zmarłego E. K., współwłaściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej. Wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania jest bezzasadna. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 1990r. sygn. IV SA 543/90 podał, że oba tryby nadzwyczajne nie są wobec siebie konkurencyjne i postępowania mogą toczyć się równolegle. Następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są donioślejsze niż wznowienia postępowania i w tej sytuacji pierwszeństwo winien mieć tryb stwierdzenia nieważności, a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa. Okoliczności przeprowadzonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wskazują, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w chwili jej wydania nie żył współwłaściciel nieruchomości będącej przedmiotem podziału, tj. E. K. Fakt, że jemu przysługiwało prawo własności wynikał bezpośrednio z przedłożonego wypisu z ksiąg wieczystych. Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] SKO podtrzymało rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. Według art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych albo czy w ogóle wszczęcie postępowania jest dopuszczalne. Nie może ono natomiast dotyczyć badania czy przyczyny nieważności miały rzeczywiście miejsce. Powołując się na powyższe Kolegium wskazało, że zanim na żądanie strony zostanie wszczęte postępowanie administracyjne, należy ustalić, czy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucając rażące naruszenie prawa na tej podstawie, że postępowanie zostało wszczęte i toczyło się na podstawie wniosku osób, które nie były jedynymi właścicielami nieruchomości. Kolegium wskazało, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 156 §1 wskazuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, skarżący zaś nie wskazał istnienia żadnej z przesłanek mogących być podstawą do stwierdzenia nieważności. W ocenie Kolegium podnoszenie okoliczności braku udziału w postępowaniu dotyczącym kwestionowanej decyzji należy kwalifikować jako żądanie wznowienia postępowania. Brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i prowadzenie postępowania bez ich udziału stanowi okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Skoro powyższa okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium wskazało, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną jako podstawa wznowienia. W konsekwencji powyższego Kolegium ustaliło, że prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne, a w sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa, albowiem żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wnioski P. K. zostały przekazane Prezydentowi Miasta [...] celem ich rozpatrzenia jako wniosków o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1990r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium, a także o wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 1990r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu podał, że wadliwe jest stanowisko, jakoby podstawą jego wniosku była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w piśmie z dnia 13 listopada 2010 r. wskazał podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Kolegium nienależycie zinterpretowało wolę wnoszącego podanie i nie rozpoznało zarzutów opartych na art. 156 k.p.a. Dodatkowo skarżący podkreślił, że kwestionuje wiarygodność części dokumentów z powodu sporządzania ich bez udziału stron i sprzecznie z wymogami przepisów szczególnych, zarzucił też bezprawne pozbawienie go możliwości korzystania z części nieruchomości oraz wydawanie decyzji w sprzeczności z prawomocnymi rozstrzygnięciami Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2011 r. ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącego złożyła pismo procesowe, będące uzupełnieniem skargi, zarzucając zaskarżonej decyzji : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego skutkujących nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiotowym postępowaniu: - ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – art. 32 i art. 64, - ustawy Kodeks cywilny - art. 195 i nast., w tym art. 212 k.c., - ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane – art. 3 i art. 5, - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 2 ust. 6, § 14, §16, § 61 ust. 1, - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące nieważnością przeprowadzonego postępowania w związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotne znaczenie w postępowaniu i pozbawieniem skarżącego jego praw, a w szczególności : - naruszenie zasad postępowania zawartych w k.p.a. – art. 6-9, art. 10 § 1, art. 12, art. 35, art. 36, - naruszenie zasad postępowania –art. 61 § 1 i § 3, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80 , art. 86 k.p.a., - naruszenie zasad uzasadniania decyzji – art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano w szczególności na okoliczności dotyczące pozbawienia skarżącego i pozostałych współwłaścicieli przysługującego im prawa własności nieruchomości, zarzucono sankcjonowanie przez organ naruszenia prawa współwłasności skarżącego i sankcjonowanie wywłaszczenia skarżącego z określonej części współwłasności. Kolegium rozpoznając sprawę usankcjonowało podejmowane przez E. K. działania sprzeczne z obowiązującym prawem, zaś organy administracji nie mają uprawnień ani kompetencji w zakresie ustalania stosunków własnościowych. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowej są decyzje Kolegium, a nie decyzja z [...] sierpnia 1990 r. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z [...] sierpnia 1990 r. została wydana przez właściwy organ, z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie wniosku osób niebędących jedynymi właścicielami nieruchomości, a przepis prawa nakazuje udział wszystkich współwłaścicieli w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki nieważności muszą wynikać z samej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 156 k.p.a. Mimo żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. skarżący powołuje się w istocie na przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka przesłanka zaistniała w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, albowiem z przedłożonych dokumentów wynika, że postępowanie w sprawie toczyło się bez udziału skarżącego i innych współwłaścicieli nieruchomości. W sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. Dlatego pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu nie można uznać za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, a tego w istocie domaga się skarżący, albowiem w swoim wniosku oraz w skardze powołuje się na tę okoliczność, że brak udziału wszystkich współwłaścicieli doprowadził do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do podstaw prawych wydania decyzji z [...] sierpnia 1990 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i wyjaśnił, że zarzuty pełnomocnika strony dotyczące naruszenia tą decyzją szeregu przepisów prawa materialnego są chybione, albowiem akty te nie obowiązywały w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1989 r. W konsekwencji organy nie stosowały regulacji powołanych przez pełnomocnika skarżącego, nie mogły zatem w sposób rażący ich naruszyć. Natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące naruszenia jego prawa własności, poprzez uniemożliwianie mu swobodnego korzystania z tego prawa i wymuszanie na skarżącym oraz pozostałych współwłaścicielach niekorzystnego rozporządzania swoją własnością nie stanowią przedmiotu rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym. Sąd podzielił argumentację skarżącego, że organy administracji nie mają kompetencji dla regulacji i ustalania stosunków własnościowych między współwłaścicielami. Zwrócił przy tym uwagę, że decyzja o podziale nie dotyczy kwestii prawa własności. Nie podzielono również zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie wskazanym w piśmie pełnomocnika skarżącego. W skardze kasacyjnej od wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżyła wyrok sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Na podstawie art. 174 pkt 1ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze .), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego, skutkującym nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie, z podziałem na stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Kolegium i na stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1990 r. przytoczono brzmienie lub przywołano: - art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., - art. 195, art. 196 § 1, art. 197, art. 199, art. 212 § 1 kodeksu cywilnego, - art. 2 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - § 2 ust. 6, § 14 ust. 1, § 16 ust. 1, § 61 ust. 1 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), - rozporządzenie MSWiA oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, - art. 12, art. 69 ust. 1 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., - art. 5 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, - art. 12 ust. 1-4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, - art. 31 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, - § 30 ust. 1 i § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W uzasadnieniu tych zarzutów wskazano, że Sąd I instancji uznał zarzuty podniesione w piśmie pełnomocnika za niezasadne, albowiem powołane w nim przepisy nie obowiązywały w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1990 r. i organ wydający tę decyzję nie mógł ich naruszyć, ale zarazem Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium. W tej sytuacji argumentacja Sądu jest sprzeczna, albowiem w dacie wydania decyzji przez Kolegium powołane przepisy obowiązywały. Kolegium winno ich zatem przestrzegać, czego Sąd nie dostrzegł. Wskazano, że istota sporu sprowadza się do faktu, że decyzją o podziale nieruchomości zaingerowano w prawo własności, a skarżący został pozbawiony dostępu do swojej nieruchomości. Pozbawienie dostępu narusza przepisy warunków technicznych dotyczących budynków. Sprzeczne jest także stanowisko Sądu, który podzielając pogląd strony o niedopuszczalności wkraczania przez organ administracji w prawo własności, nie uwzględnia zarzutów skargi naruszenia norm konstytucyjnych chroniących własność. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono także wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 3 § 2, art.206 § 3 i 5, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 7-9, art. 11, art.12, art. 35 i 36, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art.78 § 1, art.79, art. 80 i 86 k.p.a. skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd podzielił stanowisko, że skarżący nie wskazał przesłanki stwierdzenia nieważności, podczas gdy w strona powoływała się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. Mimo powołania się na orzekanie w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a. Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli działania administracji, nie ustosunkował się do wyeksponowanych podstaw zaskarżenia. Naruszył tym także art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w konsekwencji uzasadnienie wyroku jest niepełne, nie pozwala poznać motywów, jakimi kierował się Sąd pomijając zarzuty skarżącego. Podano, że wskazane naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik postępowania. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 213 r. P. K. wniósł o zwrot kosztów poniesionych w związku ze sprawą i złożył ich spis na kwotę 328 zł. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na dwóch podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Naruszenie prawa materialnego może przybrać jedną z dwóch postaci, może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Podnosząc zarzut błędnej wykładni należy wskazać w jaki sposób dany przepis został zinterpretowany przez sąd I instancji i jaka powinna być jego prawidłowa interpretacja, jakie reguły wykładni w efekcie sąd naruszył. Druga postać naruszenia polegająca na niewłaściwym zastosowaniu, sprowadza się do błędu subsumpcji. Zwraca się przy tym uwagę, że naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 lutego 2005r., GSK 1310/04, wyrok NSA z 13 października 2004 r., FSK 548/04, wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., I OSK 414/08). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, mimo powołania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i wyliczenia oraz zacytowania szeregu przepisów, nie określono na czym polegało ich naruszenie przez Sąd I instancji. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że naruszenie tych przepisów skutkowało nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, czyli wadliwymi w konsekwencji ustaleniami faktycznymi. Takie określenie zarzutów nie odpowiada treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i z podanych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie poddawały się kontroli kasacyjnej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę stronie wnoszącej skargę kasacyjną, że rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności co do zasady ma charakter procesowy, nie dotyczy zatem kwestii materialnoprawnych, z tego powodu zasadne było zastrzeżenie Sądu I instancji, że Kolegium nie mogło naruszyć przepisów prawa materialnego wymienianych w piśmie pełnomocnika, stanowisko Sądu nie jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Nie jest także wyrazem sprzeczności stanowisko Sądu I instancji, że sprawa nie dotyczy kwestii naruszenia prawa własności. Należy wyjaśnić wnoszącemu skargę kasacyjną, że podział nieruchomości w żaden sposób samoistnie nie oddziałuje na prawo własności, osoba mająca udział we współwłasności jednej działki, po jej podziale ma udziały we współwłasności wszystkich nowopowstałych działek, w takiej samej wielkości, jak dotychczas. To, na ile działek ewidencyjnych zostanie podzielony grunt nie ma zatem żadnego znaczenia dla uprawnień właścicielskich. Zarzuty skargi kasacyjnej są dowodem, że osoby ją wnoszące skutki podziału nieruchomości rozumieją opacznie, co wymagało zaznaczenia i skrótowego wyjaśnienia. Drugą podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 ., I OPS 10/09 należy przyjąć, że wojewódzkie sądy administracyjne mają obowiązek sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji przez organ administracji, pod względem procesowym, był prawidłowy, co oznacza możliwość zgłoszenia zarzutu naruszenia zarówno przepisów regulujących postępowanie sądowe, jak i przepisów procesowych stosowanych w postępowaniu administracyjnym. W złożonej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów p.p.s.a. jak i k.p.a. Ze względu na brak wskazania w skardze kasacyjne, na czym polegało i jaki zrodziło skutek naruszenie części z wyliczonych przepisów, część zarzutów również nie nadawała się do merytorycznego rozpatrzenia. W szczególności dotyczy to zarzutu naruszenia przez WSA art. 3 § 1 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., do których w uzasadnieniu skargi nie nawiązano i nie jest jasne, na czym miały polegać naruszenia, wszak przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego było rozstrzygnięcie organu administracji, nie zastosowano środka prawnego nieznanego ustawie, a sąd wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Zupełnie pozbawiony uzasadnienia jest także zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a., skoro sprawa nie dotyczyła kwestii terminowości działania organu administracji, a także naruszenia art. 75, 76, 78 § 1, 79 i 86 k.p.a. oraz zasad ogólnych z art. 7-9, 11 i 12 k.p.a., których to naruszeń w żaden sposób nie sprecyzowano. Za uzasadniony i zasługujący w konsekwencji na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ w związku z art. 141 § 4, 134 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi przy pominięciu w uzasadnieniu odniesienia się do jej zarzutów oraz podaniu motywów rozstrzygnięcia nieadekwatnych do przedmiotu kontroli. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wydana na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. Jest to jedno z rozstrzygnięć kończących pierwszą fazę postępowania w sprawie wszczęcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności, która w ówczesnym stanie prawnym kończyła się albo wszczęciem, gdy spełnione były warunki formalne, albo właśnie decyzją o odmowie wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania była możliwa, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną lub zostało skierowane do takiej formy działania organu, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Natomiast brak podstaw do stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ wykazuje w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydanej po rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z 19 marca 1997 r., III SA 1802/95). Nie można odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania, po czym całą argumentację dotyczącą przyczyn oddalenia skargi oparł na twierdzeniu, że zgłoszona podstawa wniosku nie stanowi żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W ten sposób podane przez Sąd uzasadnienie nie odnosi się do kwestii, które mogły podlegać badaniu na wstępnym etapie rozpoznania wniosku. Badaniu winny podlegać przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a nie do odmowy stwierdzenia nieważności. O tym, że Sąd wadliwie rozpoznał przedmiot postępowania, może pośrednio świadczyć również fakt, że w sentencji wyroku przedmiot skargi został określony jako nieważność decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a tego postępowanie nie dotyczyło. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza możliwości pominięcia zarzutów strony, co miało w sprawie miejsce. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Skarżący, podtrzymując argumentację podawaną na etapie postępowania administracyjnego, podnosił, że nie domaga się wznowienia postępowania, ale zarzuca wydanie decyzji z 1990 r. z rażącym naruszeniem prawa i wskazywał, na czym ono w jego przekonaniu polegało. Pomijając kwestię zasadności tego zarzutu, nie może ona bowiem podlegać weryfikacji na obecnym etapie postępowania, brak wniosku podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie jest tożsamy z pozbawieniem strony udziału w takim postępowaniu. Zmiana kwalifikacji żądania strony, wbrew jej jasnemu stanowisku, nie jest dopuszczalna. Taką zmianę, wprowadzoną arbitralnie przez Kolegium, Sąd I instancji zaakceptował, podając w uzasadnieniu wyroku, że w istocie skarżący powołuje się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie na przesłankę z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, na dotychczasowym, wstępnym etapie badania sprawy, ten argument nie pozostaje w związku z jej przedmiotem. Rozpoznając ponownie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględni podane wyżej wskazania co do przedmiotu skargi i zakresu, w jakim powinna być zbadana. W szczególności będzie miał na względzie, że w decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ administracji nie jest uprawniony do badania przesłanek nieważności, ale wyłącznie do weryfkacji, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony i dotyczy aktu podlegającego trybowi stwierdzenia nieważności. Pozytywna odpowiedź na te pytania obliguje organ do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności, w którym dopiero badane może być, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznaje wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Ponieważ pełnomocnik ustanowiony przez Sąd zawarł w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie wynagrodzenia wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349), wniosek ten po zwrocie akt będzie podlegał rozpoznaniu przez WSA w Gdańsku. Wniosek Skarżącego o zwrot kosztów nie podlegał uwzględnieniu, albowiem Skarżącemu postanowieniem referendarza sądowego WSA w Gdańsku z 5 sierpnia 2011r. zostało przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Wobec zwolnienia strony od kosztów sądowych, ustanowienia dla niej pełnomocnika z urzędu oraz braku nakazania osobistego stawiennictwa, Skarżący nie poniósł żadnych kosztów mogących podlegać zasądzeniu od strony przeciwnej.