I OW 78/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie a Wojewodą Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1968 r. nr [...] orzekającej o zwolnieniu K. R. z obowiązku uiszczenia ceny nabycia nieruchomości rolnej postanawia: wskazać Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie a Wojewodą Wielkopolskim w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1968 r. nr [...] orzekającej o zwolnieniu K. R. z obowiązku uiszczenia ceny nabycia nieruchomości rolnej położonej w C. nadanej mu Dokumentem Nadania Ziemi z dnia [...] października 1955r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że obecnie nie istnieje już organ, który wydał decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności - tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. W aktualnym stanie prawnym w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – na podstawie którego wydano decyzję z dnia [...] września 1968 r. - organem powołanym do orzekania o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia jest starosta. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r. doszło do reformy administracji publicznej, w ramach której przewidziano wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresie administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Niezasadne jest zatem stanowisko Wojewody Wielkopolskiego zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lesznie, bowiem organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nadanej mu nieruchomości jest Wojewoda Wielkopolski. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. wniósł o jego nieuwzględnienie i stwierdził, że obecnie nie istnieje organ, który wydał decyzję, w stosunku do której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności - tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. W sytuacji, gdy nie istnieje już organ, który wydał zaskarżoną decyzję, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym, któryś z organów administracji rządowej posiada kompetencje w sprawie będącej przedmiotem tej decyzji. Dopiero w oparciu o takie ustalenia, możliwe będzie wskazanie organu wyższego stopnia. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 14 dekretu, a nie jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie art. 4 ust. 1 i art. 11. Zgodnie z tym przepisem, w obowiązującym stanie prawnym o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzeka starosta. Przepis ten dotyczy zwolnienia z ceny nabycia repatriantów. Oczywiste jest zatem, iż na podstawie tego przepisu kompetencje w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji zostały przekazane innemu organowi - tj. staroście. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Kompetencje w sprawie będącej przedmiotem decyzji, w stosunku do której wniesiono o stwierdzenie nieważności, przekazane zostały staroście, czyli organowi samorządu terytorialnego. W dekrecie brak jest natomiast przepisów regulujących zagadnienie organu wyższego stopnia nad starostą w tej kategorii spraw. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 17 pkt 1 kpa i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), gdyż brak jest w dekrecie przepisów odmiennie regulujących to zagadnienie. Przepis art. 17 kpa w obecnym brzmieniu nie dokonuje już rozróżnienia między sprawami należącymi do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i pozostałymi sprawami, czyli między zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego i zadaniami zleconymi tym jednostkom. W każdej bowiem z tych sytuacji organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, za wyjątkiem sytuacji, w których ustawy szczególne wskazują wyraźnie inny organ. W obwiązującym porządku prawnym nie ma przepisu, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach określonych w art. 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę. W przedmiotowej sprawie art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie mogą mieć zastosowania, gdyż w sprawach z zakresu orzekania o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia zgodnie z art. 14 dekretu orzeka starosta. Zadania te zostały zatem niewątpliwie przekazane organowi samorządu terytorialnego i tym samym do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, z tego względu, że nie istnieje przepis dekretu, który przyznałby wojewodzie status organu wyższego stopnia nad starostą. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1968 r. właściwe będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór m.in. o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie a Wojewodą Wielkopolskim – będącym organem administracji rządowej, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] września 1968 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa na podstawie art. 12, art. 13 i art. 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), dlatego – stosownie do art. 157 §1 kpa – organem nadzoru właściwym do oceny legalności tej decyzji jest organ wyższego stopnia wobec Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa. Organ ten nie istnieje jednak w obecnej strukturze organów administracji, dlatego w pierwszej kolejności należy ustalić, czy sprawy objęte przedmiotową decyzją tego organu nadal mogą być przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji był m.in. art. 14 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Dekret ten nie został uchylony, jak również nie utracił mocy obowiązującej, dlatego pozostaje aktem obowiązującym. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tego dekretu, o nadaniu nieruchomości na własność i o ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. Również według art. 14 tego dekretu, o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzeka starosta. Zadania te, według art. 19a dekretu, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Aktualnie, sprawy zwolnienia od obowiązku uiszczenia ceny nabycia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw należą więc w pierwszej instancji do właściwości starosty, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Z omawianego dekretu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych tym dekretem. W art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 §2 pkt 6 kpa wskazano zaś, że organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 kpa należy przyjąć art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), według którego wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro bowiem ustawodawca wskazał na właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych do właściwości innych organów tej administracji, a jednocześnie wskazał na właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa, to znaczy, że w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych do właściwości innych organów, organem także wyższego stopnia jest wojewoda. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 kpa ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli bowiem ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu. Jakkolwiek więc z art. 17 pkt 1 kpa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze nie mogło być organem wyższego stopnia w zakresie spraw z administracji rządowej, o tyle właściwość organu wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach określona została w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z którego wynika, że organem tym jest wojewoda. Skoro więc starosta jest obecnie organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach rozstrzyganych na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i sprawy te należą do zakresu administracji rządowej, to organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach jest obecnie wojewoda. Wojewoda jest zatem organem wyższego stopnia także wobec organów pierwszej instancji, które uprzednio rozstrzygały tego rodzaju sprawy na podstawie przedmiotowego dekretu. Skoro więc Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. było organem pierwszej instancji orzekającym o zwolnieniu z uiszczenia ceny nabycia nieruchomości rolnej na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. - co wynika z art. 14 tego dekretu o treści obowiązującej w 1968 r. – to organem wyższego stopnia wobec tego Prezydium w sprawie objętej jego decyzją z dnia [...] września 1968 r. jest obecnie Wojewoda Wielkopolski, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 §2 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.