I OW 82/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą P. a Prezydentem Miasta G. i Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu w rodzinie zastępczej Państwa T. i M.S., małoletniej H.T. postanawia: oddalić wniosek. Starosta P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Starostą Powiatu B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M. S.. W uzasadnieniu wniosku podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...], T. i M. S., zam. P., ul. [...] zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletniej H.T.. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2009 r. zwrócili się do Starosty P. o przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz pomocy jednorazowej na zagospodarowanie. Starosta P. zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) jako starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej wydał decyzję przyznającą pomoc i podjął działania w celu ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że miejscem zamieszkania małoletniej H.T. przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej był Grudziądz, gdzie rodzina Państwa T. przebywała czasowo. Podkreślił, że w ocenie organów miasta G., które powołują się na art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stwierdził, że na dzień skierowania małoletniej H.T. do placówki socjalizacyjnej tj. na dzień 11 marca 2005 r. rodzina przebywała w G., lecz z oświadczenia A.T. złożonego w dniu 8 marca 2005 r. wynika, że na stałe jest ona zameldowana w B. i zamierza tam powrócić. Powyższe przesłanki były podstawą uznania się przez powiat brzeski za właściwy w sprawie oraz podpisania w dniu 10 czerwca 2005 r. stosownej umowy z miastem G. (porozumienie nr 3/2005). W dniu 21 grudnia 2009 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. wystąpiło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z zapytaniem dotyczącym wysokości przyznania pomocy pieniężnej na zagospodarowanie dziecka w związku z uprawomocnieniem się postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] o umieszczeniu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S., zam. [...], ul. [...]. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] uznało się w tej sprawie za niewłaściwe i przekazało dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. w odpowiedzi na powyższe postanowienie w piśmie z dnia 1 marca 2010 r. stwierdził, że pokrywanie kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w rodzinie zastępczej nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze administracyjnej, lecz ma charakter sprawy cywilnej (porozumienia między powiatami). Wobec powyższego uznał się za niewłaściwy w sprawie i odesłał dokumenty do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. Wobec powyższego Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z zapytaniem o wysokość pomocy przesyłając projekt porozumienia dotyczący umieszczenia małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S. pochodzącej z G. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. w odpowiedzi na powyższe pismo podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej małoletniej H.T. jest Powiat B.. Z kolei, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przesłało do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. dokumenty dotyczące ustalenia właściwości powiatu do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M. S., zam. P., ul. [...]. Stwierdziło, że powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności jest miasto Grudziądz, zaś ponoszenie odpłatności za jej pobyt w placówce w G. w 2005 r. wynikało z niedopatrzenia. Wskazując na powyższe, Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, który z organów Starosta Powiatu B., czy Prezydent Miasta G. jest właściwy do ponoszenia wydatków na dziecko, zgodnie z art. 86a cyt. ustawy o pomocy społecznej. Prezydent Miasta G. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Starosty Powiatu B. jako organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podał, że rozstrzygnięcie organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej H.T. w zastępczych formach opieki miało miejsce w 2005 r. Wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...]małoletnia H.T. została skierowana do placówki opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjnego. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. wystawił stosowne skierowanie i przystąpił do ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na dziecko przebywające w placówce. W toku tego postępowania ustalił, że powiat brzeski powinien uznać się właściwym miejscowo do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej w placówce i pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. przekazał mu stosowną dokumentację wraz z projektem porozumienia pomiędzy miastem G. i powiatem b.. Podkreślił, że na dzień kierowania do placówki małoletniej H.T., rodzina przebywała na terenie G., lecz oświadczenie wskazujące na powrót do B. nie dawało możliwości, aby uznać że zgodnie z art. 25 K.c. G. stanowił ich miejsce zamieszkania. Powyższe przesłanki legły u podstaw uznania się przez powiat brzeski właściwym w sprawie i podpisania stosownego porozumienia z miastem G. Małoletnia H.T. przebywała w Centrum Pomocy Dziecku i Poradnictwa Rodzinnego w G. w okresie od 21 lutego do 29 grudnia 2005 r. i za ten okres na podstawie ww. porozumienia koszty pobytu w placówce ponosił powiat brzeski. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt III [...] małoletnia H.T. powróciła do domu rodzinnego. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt III [...] o ponownym skierowaniu małoletniej H.T. do placówki opiekuńczo-wychowawczej, lecz wówczas do placówki nie została ona doprowadzona. Z tego względu miasto G. nie występowało do powiatu brzeskiego o ponownie podpisanie porozumienia w sprawie zwrotu kosztów pobytu dziecka w placówce. Wskazując na powyższe, Prezydent Miasta G. odwołując się do art.86 a cyt. ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że miasto G. nie może uznać swojej właściwości miejscowej w przedmiotowej sprawie i wnosi o wskazanie Starosty Powiatu B. jako organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że wnioskodawca błędnie określił charakter sporu, którego rozpoznawany wniosek dotyczy. Poza wnioskodawcą - Starostą P., uczestnikami tego postępowania są Prezydent Miasta G. oraz Starosta Powiatu B. Oznacza to, że wniosek dotyczy sporu o właściwości (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego), a nie sporu kompetencyjnego (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej). Wniosek Starosty P. dotyczy wskazania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka (ust. 1). Podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1.621 zł , zwana dalej "podstawą" (ust. 2). Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy (ust. 3). Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości nie niższej niż: 1) 60 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, 2) 80 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności, 3) 60 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, 4) 60 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178), 5) 80 % podstawy - w przypadku dziecka w wieku powyżej 7. roku życia do ukończenia 18. roku życia, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności i umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich - pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy (ust. 5). Poza tym, zgodnie z art. 78 ust. 7a cyt. ustawy o pomocy społecznej, starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka w wysokości do 150 % podstawy. W rozpoznawanej sprawie T. i M.S. (zam. P., powiat p.) jako rodzina zastępcza dla małoletniej H.T. wnioskiem z dnia 18 grudnia 2009 r. zwrócili się do Starosty P. o przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz pomocy jednorazowej na zagospodarowanie. Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznał wnioskodawcom świadczenie z pomocy społecznej w formie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnie zastępczej na kwotę [...] zł miesięcznie oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei, wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G., a Starostą Powiatu B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów pobytu małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej T. i M.S.. Z uzasadnienia wynika, że istota żądania Starosty P. dotyczy ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej H.T. w rodzinie zastępczej. Konstrukcja wniosku wskazuje, że wnioskodawca zmierza do ustalenia, który z organów: Prezydent Miasta G., czy Starosta Powiatu B. jest organem właściwym do zawarcia z nim porozumienia w sprawie wysokości wydatków na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej. W związku z powyższym przypomnieć należy, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że ma on miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej, przy czym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą administracyjną, indywidualną, która istnieje i w której toczy się postępowanie lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. Spór taki nie ma miejsca w sytuacji, gdy organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na tle sprawy, która nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż spór o właściwość może mieć miejsce wówczas wyłącznie, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania przez organ decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535). Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu, powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawcą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3. Skoro zatem sprawa pokrycia wydatków związanych umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, to tym samym w rozpoznawanej sprawie nie powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd administracyjny, w ramach rozstrzygania sporów o właściwość, nie może zatem wskazać podmiotu zobowiązanego do zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (porozumienie w sprawie wysokości wydatków w związku z pobytem w rodzinie zastępczej). Ubocznie zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozwiązanie sytuacji jaka powstała w rozpoznawanej sprawie jest możliwe na gruncie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 88 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym w wypadku, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio art. 87 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostałoby naruszone przez organ powiatu ma legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt I OW 37/09 LEX nr 563316). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu.