II SA/Rz 393/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 393/11 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 705/08, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lipca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2008 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w stosunku do A.P. i S.P. oraz M. i P.B. Z uzasadnienia tego wyroku oraz akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K.P, której działka o nr [..]/1 położona w Z. była systematycznie podtapiana na skutek zmiany stosunków wodnych. W ocenie wnioskodawczyni zmiany tej dokonała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [..] w trakcie przebudowy drogi krajowej nr [..], udrażniając rowy przylegające do drogi i dobudowując nowe, co spowodowało przelewanie się wody na okoliczne działki i tworzenie rozlewiska. Postępowaniem objęto również inne działki, leżące po obu stronach drogi krajowej nr [..] i ustalono, że przyczyną zalewania działki K.P. i działek sąsiednich, położonych po tej samej stronie drogi jest zablokowanie przepustu oraz likwidacja wodnic na działkach [..]/1 i [..]/1 znajdujących się po przeciwnej stronie drogi. W związku z tym zaskarżoną decyzją nakazano właścicielom szeregu działek położonych w Z. konserwację istniejących wodnic oraz odtworzenie przepustów i wodnic. Ustalenie przyczyn zmiany stosunków wodnych na gruncie Sąd, w wymienionym na wstępie wyroku uznał za trafne, natomiast zakwestionował odtworzenie wodnicy na działkach nr [..] i [..], tj. A. i S.P. oraz M. i P.B. W postępowaniu ponownym Sąd zalecił ocenę już zebranego materiału dowodowego i ewentualne przeprowadzenie dodatkowych dowodów pod kątem ustalenia czy właściciele ww. działek lub osoby trzecie zmienili na tych działkach kierunek odpływu wód (zlikwidowali wodnicę), a jeśli tak, czy zmiana taka szkodliwie wpływa na nieruchomości sąsiednie i jakie nieruchomości, a także ustalenia czy zlikwidowanie przepustu pod droga położoną między działka nr [..]/1 a działką nr [..] wpływa szkodliwie na działki sąsiednie i jakie. W postępowaniu toczącym się po wyroku WSA w Rzeszowie, Prezydent Miasta [..] decyzja z dnia 14 grudnia 2009 r. Nr [..] zobowiązał A. i S.P. do odtworzenia na działce nr [..] przepustu pod drogą wydzieloną z działek [..]/1 i [..] i utrzymywania go we właściwym stanie technicznym. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 stycznia 2010 r. Nr [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienie procesowe. Ponownie wydaną decyzją z dnia 20 października 2010 r. Nr [..] Prezydent Miasta [...] zobowiązał A. i S.P. do odtworzenia na działce nr [..] przepustu pod drogą wydzieloną z działek [..]/1 i [..] obr.[..] R.-Z. W jej uzasadnieniu organ dokonał oceny materiału dowodowego, a w szczególności kilkakrotnie przeprowadzanych oględzin i zeznań świadków, uznając za udowodnione, że wody opadowe, w związku z obniżeniem terenu, zawsze spływały poprzez działki nr [..], [.], [..] i [..] do potoku. Nawiązując do uregulowań zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z dnia 15.04.2008 r., która podlegała kontroli Sądu w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. i stała się prawomocna i wykonalna w zakresie pozostałych działek, organ wskazał, że konieczne i logiczne jest wykonanie drugiej części przepustu pod drogą, na działce należącej do pp. P., tak,. by wody opadowe swobodnie spływały do potoku P., zgodnie z maturalnym spadkiem terenu. Od decyzji tej odwołali się A. i S.P., kwestionując istnienie kiedykolwiek przepustu pod drogą i wodnicy ma ich działce. Podnieśli, że wykonanie przepustu spowoduje całkowite zalanie ich działki, ponieważ wszystkie wody zebrane z działek usytuowanych po prawej stronie ul. P., z obszaru 0,6 – 0,8 km², spłyną zgodnie z ukształtowaniem terenu na ich działkę. Odwołujący zarzucili też prawidłowość ustaleń organu w kwestii istnienia przepustu i wodnicy na ich działce, opartych na nierzetelnych zeznaniach części świadków zainteresowanych wyłącznie odprowadzeniem z ich działek wód opadowych, którzy wykorzystali nieobecność odwołujących podczas oględzin. Wskazali także na konieczność rozwiązania kwestii odprowadzenia wód opadowych z dwóch stron ul. P. poprzez wykonanie rowów przydrożnych lub przepompowni czy kolektora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odwołania tego nie uwzględniło i decyzją z dnia 24 lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy i ustalono okoliczności faktyczne dostateczne do nałożenia na A. i S.P. obowiązku odtworzenia przepustu pod drogą, zgodnie z wytycznymi zawartymi w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 29 stycznia 2010 r. Przeprowadzono rozprawę administracyjną, oględziny oraz przesłuchano świadków: S.R., J.S. i B.Z. Materiał dowodowy wskazuje, że spływ wód na terenie objętym postępowaniem wstrzymywany jest faktycznie przez drogę wybudowaną pomiędzy działką nr [..]/1 a działką nr [..]. Nie ustalono jednak, czy wodnica kiedykolwiek istniała, czy też woda spływała po powierzchni działki. Istniał natomiast przepust pod drogą wydzieloną z działek nr [..]/1 i [..], czego dowodzą zeznania: Z.D., J.S., W.M., T.H., M.B. i R.K. Wykonanie przepustu będzie zatem realizowało przesłankę przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Zaistniała również szkoda wskutek zmiany stosunków wodnych, stwierdzono bowiem podmakanie i podtapianie działek nr [..]/1, [..]/5 i [..]/1.W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie pozostaje również w zgodzie z prawomocną decyzją Prezydenta Miasta [..] z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [..]. Nie mogły zostać uwzględnione argumenty odwołania stwierdzające brak wodnicy w przeszłości. Nakaz bowiem nie obejmuje budowy wodnicy ale przywrócenie przepustu pod drogą. Sugerowana przez odwołujących możliwość wykonania przepompowni i kolektora wykracza poza ramy postępowania i należy do kompetencji Miasta R. Gmina ta nie jest stroną toczącego się postępowania. Nie zachodziła też konieczność powołania biegłego z uwagi na dostateczny stopień wyjaśnienia sprawy, nie wymagający zasięgnięcia wiadomości specjalnych. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.P., działająca przez pełnomocnika, podnosząc naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne, art. 140, art. 142, i art. 144 ustawy – Kodeks cywilny oraz art. 1 zd. pierwsze Protokołu nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., a także art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze podtrzymano argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, wskazując, że sprawa została przez Kolegium rozpatrzona pobieżnie, fragmentarycznie i tendencyjnie, bez wydania przez biegłego opinii. Organ nie odniósł się do argumentów odwołania nawiązujących do ochrony prawa własności nieruchomości. Według organów, w imię cudzego dobra skarżąca ma obowiązek pogodzić się z degradacją jej działki poprzez przekształcenie w podmokłą łąkę. Pominięcie w wywodach Kolegium aspektów ochrony własności godzi w podstawowe prawa konstytucyjne i podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono stanu nieruchomości skarżącej po wykonaniu decyzji; skarżąca dysponuje materiałem fotograficznym obrazującym niekorzystne następstwa gromadzenia się wody na jej nieruchomości.. Wykonanie decyzji zamiast przywrócić poprzedni stan wód, spowoduje spadek użyteczności działki skarżącej i obniży jej atrakcyjność budowlaną. Realną przyczyną zmiany stosunków wodnych był "proces urbanizacji", połączony z brukowaniem coraz większych powierzchni uniemożliwiających wchłanianie wód przez ziemię. Nie zachodzi związek pomiędzy niedrożnym przepustem a wykazanymi podtopieniami. Przepust ma średnicę tylko 15 cm i nie może odpowiadać za tak szerokie skutki, opisane przez organ. Wykonanie prac nakazanych decyzją spowoduje zbyt duże koszty po stronie skarżącej; lepszym rozwiązaniem byłaby budowa ogólnej kanalizacji deszczowej. Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, względnie uchylenie decyzji obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wskazano ma wstępie w sprawie niniejszej toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 705/08. W postępowaniu tym Sąd poddał kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 1 lipca 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia 15 kwietnia 2008 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Decyzje te zostały uchylone w stosunku do A. i S. P. – właścicieli działki nr [..] oraz M. i P.B. - właścicieli działki nr [..], natomiast w pozostałym zakresie pozostały one w obrocie prawnym, zyskując walor prawomocności. Nawiązując do treści art. 29 ustawy Prawo wodne Sąd stwierdził, że zachodzi wątpliwość czy na działkach A. i S. P. oraz M. i P. B. istniała wodnica czy też wody opadowe spływały naturalnym wąwozem w kierunku potoku P. We wskazówkach do ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd nakazał ustalić: 1) na podstawie zebranego materiału dowodowego i dodatkowych dowodów – czy właściciele łączni działek nr [..] i [..] lub osoby trzecie zmienili na tych działkach kierunek odpływu wód (zlikwidowali wodnicę), a jeśli tak, czy zmiana taka szkodliwie wpływa na nieruchomości sąsiednie i jakie nieruchomości, 2) czy zlikwidowanie przepustu pod droga położoną między działką nr [..]/1 a działką nr [..] wpływa szkodliwie na działki sąsiednie i jakie. Podkreślając swoje i organów związanie treścią art. 153 P.p.s.a, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r., II SA/Rz 705/08 nie zostały wykonane. W pierwszym rzędzie należy podkreślić że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pomijają w ogóle objętą postępowaniem działkę nr [..] M. i P.B., co w świetle art. 153 P.p.s.a. podważa legalność tych decyzji. Ponadto w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają art. 29 ustawy Prawo wodne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania sankcji z tego przepisu niezbędne jest zatem wykazanie, że zmiana stanu wód spowodowana przez właściciela lub osoby trzecie pociąga za sobą szkodliwe skutki dla nieruchomości sąsiednich. Dokonując kompleksowej oceny materiału dowodowego organy ostatecznie uznały, że brak jest dowodów na istnienie wodnicy na działce skarżącej i jej męża, oznaczonej nr [..]. Natomiast w zakresie istnienie przepustu organ I instancji uznał, iż skoro na M.K. – właścicielce działki nr [..]/1 spoczywa obowiązek odtworzenia wodnicy wraz z odtworzeniem przepustu, to konieczne i logiczne jest wykonanie drugiej części przepustu przez A. i S.P. Organ II instancji w tym zakresie stwierdził, że "sytuacja faktyczna spływu wód przez wzgląd na ukształtowanie terenu wskazuje na jej spływ do potoku P. Zatem realizacja przepustu pod drogą (...) realizowała będzie przesłankę przywrócenia do stanu poprzedniego". Ta konkluzja doprowadziła do nałożenia na A. i S.P. obowiązku odtworzenia spornego przepustu. Nie wykazano przy tym, że zmiana stanu wód została spowodowana przez właścicieli działki [..], bądź osoby trzecie, i na jakie działki wywiera szkody. Przede wszystkim zaś nie wzięto pod uwagę, jakie skutki wywoła realizacja zaskarżonej decyzji. Słusznie wywodzi skarżąca, że wykonanie przepustu doprowadzi do zalania jej działki, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu, z obniżeniem w kierunku działki [..] oraz fakt, iż przepustem odprowadzana będzie woda z szeregu działek, w tym nawet leżących po przeciwnej niż działka skarżącej stronie ul. P. Oczywistym jest, że na skutek wcześniej wydanych decyzji, które mocą wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r. stały się prawomocne i podlegają wykonaniu ukształtowane zostały stosunki wodne w rejonie ul. P. w Z. Dotyczą one szeregu działek dzielących działkę K.P., która była inicjatorem postępowania, od działki skarżącej. Nie do zaakceptowania jest jednak pogląd, że nakaz podjęcia określonych działań w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne zostaje wydany wyłącznie dla kontynuacji stosunków wodnych ukształtowanych wcześniejszymi decyzjami dla innych działek. Takie stanowisko zajął też WSA w Rzeszowie w omawianym wyroku z dnia czerwca 2009 r., nakazując zbadanie przesłanek do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne dla działek nr [..] i [..]. Brak wykazania tych przesłanek w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania dla realizacji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r., II SA/Rz 705/08. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż wykazane naruszenie prawa materialnego – art. 29 ustawy Prawo wodne oraz przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, z uwagi na brak stosownego wniosku pełnomocnika skarżącej.