II GZ 466/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 80/11 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 80/11, wydanym na posiedzeniu niejawnym, odmówił B.G. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Osoba taka musi wykazać się interesem prawnym w sprawie w której zgłasza swój udział. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odmawiając udziału w postępowaniu sądowym B.G. stwierdził, że postępowanie wszczęte skarga A.G. dotyczyło przyznania płatności na jego rzecz, z regulacji dotyczących przyznania płatności, wynika, że wniosek o przyznanie płatności składa konkretny podmiot. W konsekwencji postępowanie w sprawie przyznania płatności toczy się na wniosek indywidualnie określonego podmiotu, który z chwilą złożenia wniosku staje się stroną tego postępowania. W sytuacji zatem gdy stroną postępowania jest konkretna osoba, wykluczona jest co do zasady legitymacja innych osób lub podmiotów, w tym wcześniejszych posiadaczy gospodarstwa. Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" nie przewidują możliwości ubiegania się o przyznanie płatności przez kilka podmiotów, nawet jeżeli gospodarstwo byłoby przedmiotem współposiadania. Brak jest zatem przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym B.G. B.G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia "ponieważ zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazała, że wbrew mylącej nazwie zaskarżonej przez A.G. decyzji nie była to decyzja rozstrzygająca jedynie o przyznaniu płatności, ale rozstrzygała ona w uzasadnieniu szereg innych kwestii, które organ powinien rozstrzygnąć z jej udziałem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nim podniesione. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.). Stosownie też do treści art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym mogło zostać wydane, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa. Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie." W literaturze podnosi się, że termin "posiedzenie sądowe" jest określeniem o najszerszym znaczeniu, obejmującym zarówno rozprawę, posiedzenie jawne, jak i posiedzenie niejawne (H. Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 2, str. 388). Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że posiedzenia sądowe są co do zasady jawne. Przytoczona regulacja stanowi konkretyzację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 i ust 2 Konstytucji RP. Ostatnie powołane przepisy ustanawiają zasadę "prawa do sądu" w aspekcie charakterystyki sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu"), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003 - komentarz do art. 45, s. 6). Ponadto jawność jako cecha działalności sądów znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności - wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670). Konkretyzację zasady "prawa do sądu" wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 §1 p.p.s.a., art. 58 § 3 p.p.s.a., art. 61 § 5 p.p.s.a., art. 86 § 1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a., art. 89 p.p.s.a. W związku z tym odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego stanowi wyjątek, który musi mieć podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (o czym wyżej). W wypadku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., następuje na posiedzeniu jawnym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 sierpnia 2011 r., zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu (art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powyższy pogląd znalazł swoje odzwierciedlenie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09, postanowienie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 437/10 oraz postanowienie z 13 września 2011 r., sygn. akt II GZ 380/11 - orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Wobec powyższego, odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości przystąpienia B.G. do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.