I OSK 1403/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 338/10 w sprawie ze skargi D. B. i B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 338/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi D. B. i B. B. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Starosta Chrzanowski na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. dalej, jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz D. i B. B., zam. [...], ul. [...], za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów [...] - obręb [...], jako działka [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta Chrzanowski wskazał, że decyzją [...] z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomość oznaczonej w ewidencji gruntów [...] -obręb [...], jako działka [...] o pow. [...]ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...]. Wniosek Państwa D. i B. B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów [...] -obręb [...], jako działka [...] o pow. [...] ha, zajętą pod drogę publiczną wpłynął do Starosty Chrzanowskiego w dniu [...] grudnia 2005 r. W trakcie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie po otrzymaniu ww. decyzji Wojewody Małopolskiego ustalono, że właścicielem nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Chrzanowie Dz. Odp. [...] z dnia 11 lutego 2009 r. była Pani M. M., natomiast wniosek o odszkodowanie w dniu [...] grudnia 2005 r. złożyli Państwo D. i B. B., którzy nabyli przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy darowizny Rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Starosta Chrzanowski wskazał, iż z uwagi na to, że odszkodowanie przysługuje osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i złożyła wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. to uznać należy, że Państwo D. i B. B. nie są podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania z tytułu zajęcia dz. nr [...] o pow. [...] ha, pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania D. i B. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm. dalej jako u.g.n.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski stwierdził, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wojewoda Małopolski stwierdził, że postępowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony. Oznacza to, iż stroną tego postępowania jest, z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości zajętej pod drogę przed dniem 01 stycznia 1999 r., a z drugiej, aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości jej właściciel tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Po analizie powyższych przesłanek art. 73 w/w ustawy na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sprawie organ stwierdził, iż z wnioskiem "o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną - ulicę [...] oznaczoną numerem działki [...] położoną w obr. [...]", w dniu [...] grudnia 2005 r. wystąpili Państwo D. i B. B. Biorąc pod uwagę podniesione wyżej okoliczności, Wojewoda Małopolski przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zmierzające do zbadania, czy wnioskodawcy — Pani D. B. i Pan B. B. byli właścicielami w/w nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. W tym zakresie organ odwoławczy dokonał analizy materiału dowodowego sprawy zebranego przez organ I instancji i stwierdził, iż zgodnie treścią zaświadczenia Sądu Rejonowego w Chrzanowie Dz. Odp. [...] z 11 lutego 2009 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. była Pani M. J. M. c. J. i Z., zatem wnioskodawcy D. i B. B. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadali żadnych praw do przedmiotowej działki. Z faktu zawarcia, dopiero w dniu [...] kwietnia 2001 r. umowy darowizny pomiędzy Panią M. M., a Panią D. B. i Panem B. B. również nie wynika, aby Państwo B. byli uprawnieni do otrzymania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. gdyż wymieniona czynność prawna wywierająca skutki konstytutywne miała miejsce po dniu 31 grudnia 1998 r. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, iż zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/04 (Lex nr 213415) – "z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, że inne podmioty, poza właścicielami, nie mogą zrealizować żądania o odszkodowanie. Jeżeli więc doszło do zbycia roszczenia o odszkodowanie lub przeniesienie (cesji) na inną osobę, to taka czynność jest prawnie bezskuteczna". Zdaniem Wojewody Małopolskiego, Państwu D. i B. B. nie przysługuje uprawnienie do uzyskania odszkodowania w trybie omawianego postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako działka ewidencyjna nr [...] o po w. [...] ha, zajętą pod drogę gminną ul. [...]. Wojewoda Małopolski stwierdził natomiast, iż przymiot strony oraz uprawnienie do dochodzenia odszkodowania na mocy art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przysługiwały w przedmiotowym postępowaniu Pani M. M., która nie skorzystała z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. B. i B. B., zarzucając, że taka interpretacja przepisów, jaką przedstawiły w swoich decyzjach organy obu instancji jest niesprawiedliwa, krzywdząca i burząca ich wiarę, że mieszkają w demokratycznym kraju. Ponadto przedstawili szczegółowo stan faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomości, wnosząc o uwzględnienie ich skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty obszernie wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił niniejsze postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, mającego istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania. Postanowieniem z dnia 8 marca 2010 roku niniejsze postępowanie sądowe zostało podjęte. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 338/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Chrzanowskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, zgodnie, z którym, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości podzielił zaprezentowane w powołanym wyroku stanowisko. Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy oraz poglądy zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., wskazał, że zarówno organ I jaki II instancji odmawiając skarżącym prawa do odszkodowania z uwagi na okoliczność, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nie byli właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, orzekły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), poprzez błędne określenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi na podstawie wskazanego przepisu, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji I instancji odmawiającej wypłaty odszkodowania na rzecz D. i B. B., mimo, iż w ocenie Sądu zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku osoby, która nabyła prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w wyniku obrotu cywilnoprawnego po dniu 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem decyzji o przyjęciu nieruchomości z mocy prawa i jej prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej, – naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. a w szczególności ust. 4 w zw. z ust. 1 wskazanego przepisu, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż właścicielem nieruchomości uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, jest także podmiot, który po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabył nieruchomość zajętą pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i został wpisany, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, podczas gdy dla wykładni pojęcia złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania przez właściciela nieruchomości konieczne jest uwzględnienie, w ocenie skarżącego, konsekwencji wynikających z nabycia mienia przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem automatyzmu skutku nabycia mienia oraz deklaratoryjnego charakteru decyzji wynikającej z art. 73 ust. 3 ustawy, co uzasadnia stanowisko, iż uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w takiej sytuacji, jest wyłącznie osoba będąca właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Małopolski podniósł, że podmiotem uprawnionym do ustalenia na jego rzecz odszkodowania jest podmiot, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a który utracił jej własność z dniem 1 stycznia 1999 r. W ocenie Wojewody skoro przejście prawa własności nastąpiło w świetle powyższego przepisu z dniem 1 stycznia 1999 r., to wyłączone jest zbywanie i nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie umów cywilnoprawnych. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transfere po test quam ibse habet. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt. 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). Co do zasady w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zatem na wstępie należy zaznaczyć, iż istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku i odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy zawarła umowę w formie aktu notarialnego nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Jak wynika z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy przejęcie własności powinno nastąpić za odszkodowaniem według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przedstawione powyżej zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 w sprawie I OPS 3/09 wyraził pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie I wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana, jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Z tym poglądem należy się w pełni zgodzić i podkreślić jednocześnie, że także Sąd I instancji powyższy pogląd w pełni akceptuje, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy grunt zajęty pod drogę gminną – ulicę [...] oznaczoną numerem działki [...] położoną w obr. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił własność M. M. c. J. i Z., która w dniu [...] kwietnia 2001 r. umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego przekazała D. i B. B., którzy w dniu [...] grudnia 2005 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Natomiast decyzja Wojewody Małopolskiego stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę [...] została wydana w dniu [...] października 2008 r. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw, aby odmówić skarżącym prawa odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji odmawiając skarżącym prawa do odszkodowania z uwagi na okoliczność, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nie byli właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, orzekły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jest jak najbardziej zasadne. Należy podkreślić, że mocy art. 73 ust. 1 dokonało się wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, jednak nastąpiło to bez żadnych formalności prawnych i często bez wiedzy osób, którym prawo to przysługiwało i było ujawnione w księdze wieczystej. Ze względu na to, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja Wojewody, to dopóki decyzja ta nie zostanie wydana nie można odmówić właścicielowi będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., prawa do dysponowania i obrotu nieruchomości, a nabywcy działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej nie można odmawiać prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, co prawda z mocy prawa, ale co, do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej wywłaszczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że do czasu złożenia przez nowych właścicieli wniosku o odszkodowanie , nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa. Jak wskazano w powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. I OPS 3/09 – celem, jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. musiało być stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. W świetle powyższych rozważań, dotyczących rozumienia i interpretacji oraz możliwości zastosowania zaskarżonych przepisów prawa materialnego, jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.