II GSK 1166/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2365/11 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2365/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2010 r. P. K. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, w którym zadeklarował pakiet rolnictwo ekologiczne powierzchnia realizacji 22,52 ha oraz pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone powierzchnia realizacji 22,52 ha. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że powierzchnia deklarowana działki rolnej D przekracza dopuszczalną powierzchnię referencyjną ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej. Ponadto ustalono, że działki rolne oznaczone jako A, D oraz G nie spełniają wymagań dotyczących kwalifikowania gruntów jako trwały użytek zielony, który definiują przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE z 2004 r., nr L 141, s. 18 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 796/2004). W dniu [...] stycznia 2011 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności obszarowych, w wyniku której stwierdzono zawyżenie powierzchni na działce rolnej E o 0,29 ha. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, w której zostały uwzględnione wyniki z przeprowadzonej kontroli terenowej. Organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli wniosku stwierdzono, że działki rolne A o powierzchni deklarowanej 4,06 ha, działka rolna D (0,97 ha), działka rolna G (2,98 ha) zostały wykluczone z płatności dla pakietu nr 2 (rolnictwo ekologiczne) wariantu 2.3 (trwałe użytki zielone z certyfikatem) oraz płatności dla pakietu nr 3 (ekstensywne użytki zielone), wariant 3.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach), ponieważ nie spełniają warunków definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 796/2004. Wskazano, że działki rolne D, A, G wykluczone z płatności były włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego. Organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 2,0423%, więc organ przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej 14,20 ha dla pakietu nr 2 (rolnictwo ekologiczne), wariant 2.3 (trwałe użytki zielone z certyfikatem) oraz pakiet nr 3 (ekstensywne użytki zielone), wariant 3.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach). Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do przeprowadzonej kontroli, wskazał, że została ona przeprowadzona przez upoważnionych do tego inspektorów, zaś protokół został sporządzony prawidłowo, w związku z powyższym organ II instancji nie znalazł podstaw do wzruszenia jej wyników, tym bardziej, że nie zostały wniesione zastrzeżenia do ustaleniami w raporcie, na podstawie art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej ustawa). Odnosząc się do kwestii "naruszenia prawa" dotyczącej interpretacji definicji "trwałego użytku zielonego", organ wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa w wariantach 2.4 i 3.1 jest przyznawana do powierzchni działek rolnych będących w chwili składania wniosku trwałym użytkiem zielonym, a więc zgodnie z przywołanym w odwołaniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 gruntem przeznaczonym do uprawy trawy lub innych upraw zielonych zasianych naturalnie lub uprawianych (zasianych), niewłączonych do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę, wskazał, że z Raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikalności powierzchni, sporządzonego w trakcie kontroli, wynika, iż na działce rolnej E o powierzchni 6,10 ha, zadeklarowano powierzchnię 6,39 ha, więc należało pomniejszyć powierzchnię do dofinansowania o 0,29 ha, a wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 2,0423 %. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął przedeklarowanie powierzchni wyniosło 2,0423% i stosownie do art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., uznał, że płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej 14,20 ha dla pakietu nr 2 (rolnictwo ekologiczne), wariant 2.3 (trwałe użytki zielone z certyfikatem) oraz pakiet nr 3 (ekstensywne użytki zielone), wariant 3.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach). Sąd nie podzielił opinii skarżącego, że różnica powierzchni wynika z faktu wyłączenia z płatności działki, która była w dniu przeprowadzenia kontroli podtopiona. Sąd podkreślił, że wniosek o przyznanie płatności może być złożony dopiero po spełnieniu warunków dla uznania działek za użytkowane jako trwałe użytki zielone. Zatem to na producencie rolnym, a nie ARiMR, ciąży obowiązek wcześniejszego upewnienia się, czy warunki przyznania płatności dla poszczególnych pakietów zostały spełnione i złożenie wniosku poprawnego pod względem faktycznym. Deklarowane we wniosku dane powinny być zgodne ze stanem rzeczywistym w interesie samego wnioskodawcy, dlatego też słusznie, zdaniem WSA, nieprzyznano płatności i zastosowano sankcję. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, wskazującego na błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących powierzchni działki D, Sąd zaznaczył, że organ wykluczył m.in działkę D z płatności (względy formalne), gdyż była włączona do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku rolnego. Zatem bez znaczenia w sprawie stała się jej powierzchnia. WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na działkach rolnych D, A, G należących do producenta w roku gospodarczym 2006 uprawiane było zboże (owies), natomiast na jednej z działek w roku gospodarczym 2005 uprawiana była mieszanka zbożowo-strączkowa na paszę, więc działki rolne D, A, G wykluczone zostały z płatności dla pakietu nr 2 (rolnictwo ekologiczne) wariantu 2.3 (trwałe użytki zielone certyfikatem) oraz płatności dla pakietu nr 3 (ekstensywne użytki zielone), wariant 3.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach), ponieważ były one włączone do płodozmianu, o którym mowa w definicji trwałego użytku zielonego i nie spełniają wymogów zawartych w rozporządzeniu 796/2004. Skarżący postawił zarzut błędnej interpretacji przez organ art. 2 ust. 2 rozporządzenia 796/2004, gdyż jego zdaniem treść tego przepisu nie wskazuje, że ma to być okres 5–letni lub więcej wyłączenia z produkcji rolnej już w momencie składania wniosku o przyznanie płatności z tego programu. W ocenie WSA termin "niewłączone do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej" to okres co najmniej pięciu lat wstecz (pięciu sezonów wegetacyjnych) licząc od daty złożenia wniosku rolnośrodowiskowego. Przypomniawszy zasady postępowania w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, Sąd wskazał, że nie można uznać za zasadne argumentów skargi, dotyczących zaniechania przez organy orzekające w sprawie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu postępowania dowodowego z urzędu. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący zgłosił w postępowaniu administracyjnym żądanie dokonywania pouczeń oraz zawiadamiania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Organ nie miał obowiązku informowania o możliwości zakwestionowana treści protokołu z kontroli przeprowadzonej na gruncie producenta w dniu [...] stycznia 2011 r., gdyż takie pouczenie wynikało z treści dokumentu. Odnosząc się do dołączonych do skargi dokumentów, Sąd zaznaczył, że wobec braku skutecznego zanegowania przez skarżącego wyniku przeprowadzonej kontroli, nie mogą one zmienić stanowiska Sądu w niniejszej sprawie, ponieważ narzędziem służącym do weryfikacji podanych przez stronę we wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, które służą do jednoznacznego zweryfikowania, czy deklarowane we wniosku powierzchnie upraw i ich rodzaj odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów prawa wspólnotowego i materialnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przez niezasadne przyjęcie za organami ARiMR, iż dyspozycja tego przepisu wymaga, by grunty zakwalifikowane jako "trwałe użytki zielone" w programie rolnośrodowiskowym wariant 2.4 i 3.1 były wyłączone z płodozmianu przez okres 5 kolejnych lat lub więcej już w momencie składania wniosku o przyznanie płatności z tego programu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż do zakwalifikowania gruntu jako "trwałego użytku zielonego" nie jest wymagane wyłączenie gruntu z płodozmianu przez okres 5 lat wstecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W świetle podstaw kasacyjnych, w granicach których Naczelny Sąd Administracyjny sprawę rozpoznaje (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), spór dotyczy wykładni trwałych użytków zielonych – dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych. Kwestie tę rozstrzygał już Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GK 667/12, wydanym również w sprawie ze skargi (i skargi kasacyjnej) P. K., a wyrażoną w tym wyroku ocenę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Na wstępie należy wskazać, że płatność rolnośrodowiskową przewiduje rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), stanowiąc w art. 36, że wsparcie dotyczy m.in. środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności rolnośrodowiskowe. W myśl art. 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia nr 1698/2005 Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie rolnośrodowiskowe na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. W ust. 3 wskazano zaś, że zobowiązania podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W krajowym systemie prawnym – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy – program rolnośrodowiskowy mieści się w ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Art. 10 ust. 1 tej ustawy określa zaś, że pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (w tym w przepisach powołanego rozporządzenia rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005), oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Art. 29 ust. 1 pkt 1 zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań /.../. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi /.../ jeżeli – m.in. – realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów /.../ na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Odnośnie zobowiązania rolnośrodowiskowego powołany akt wykonawczy stanowi w § 4 ust. 2 pkt 1, że rolnik realizujący to zobowiązanie zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody Art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009 (do którego odsyła przytoczona regulacja) – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności – stanowi, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92(7), obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Przytoczona definicja w swej treści jest jednoznaczna. Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu jest zatem nie każdy użytek zielony, tzn. nie każdy grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), ale tylko i wyłącznie taki, który nie został włączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Uznać należy więc, że użytek zielony ma charakter użytku zielonego "trwałego" jedynie wtedy, gdy przez określony przepisem czas (co najmniej pięciu lat) jest wyłączony z płodozmianu. W świetle przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowych – określonych przepisami § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW – właśnie tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z treści tych uregulowań wywieść trzeba bowiem – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – że użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia 1120/2009, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Należy też wskazać, że kwestia zdefiniowania trwałych użytków zielonych dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 133/12, NSA także wyraził pogląd, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu." Zdaniem składu orzekającego Sąd ten trafnie zauważył nadto, że prawodawca nieprzypadkowo w § 4 ust. 2 krajowego aktu wykonawczego wskazał na obowiązek "zachowania" trwałych użytków zielonych – co potwierdza tezę, że chodzi o grunty, które już przez okres pięciu lat lub dłużej nie były włączane do płodozmianu. Podzielając tę ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.