II OSK 316/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 967/11 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 967/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r., znak [...], w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki budynku drewnianego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb L., gm. D., natomiast w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r. została wydana po wszczęciu z urzędu postępowania, podczas którego ustalono, że drewniany budynek letniskowy na nieruchomości rolnej nr ew. [...] obręb L., gm. D., stanowiącej własność M.B. i P.B. został wzniesiony bez pozwolenia na budowę wymaganego ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu określenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstaw w przepisach powyższej ustawy. Oznacza to, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ wskazał, że z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty zatwierdzonego uchwałą Nr XI/71/92 Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 19 marca 1992 r. wynika, że teren na którym położona jest działka nr [...] przeznaczony jest do użytkowania rolniczego bez prawa zabudowy. W związku z powyższym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r., w części dotyczącej nakazu rozbiórki, nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie częściowej wadliwości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r., tj. w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki budynku drewnianego, natomiast w pozostałej części organ uznał, że decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad prawnych z art. 156 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.G. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna, albowiem kontrolowana decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1994 r. Prawo budowlane. Dalej wyjaśniono, że w czasie postawienia obiektu będącego przedmiotem sprawy, teren, na którym znajduje się ów obiekt objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty zatwierdzonego uchwałą Nr XI/71/92 Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 19 marca 1992 r. Z ustaleń powyższego planu w sposób jednoznaczny wynikało, że na terenie działki nr [...] nie przewidziano żadnej zabudowy, a powyższa nieruchomość przeznaczona była do użytku rolniczego. Tak więc w okresie postawienia obiektu będącego przedmiotem sprawy, na terenie, gdzie posadowiono drewniany budynek obowiązywał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów, czy to o charakterze stałym, czy też tymczasowym. Zważywszy na powyższe oraz na to, iż budynek został samowolnie posadowiony, co ustaliły organy nadzoru budowlanego, stwierdzić należy, iż zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlana z 1974 r., co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki. Jakkolwiek nakaz rozbiórki został słusznie nałożony na zobowiązanych, to już określenie terminu dokonania rozbiórki zawarte w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r. nie znajdowało umocowania w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Brak w przepisach prawa podstawy do określenia w decyzji terminu wykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego oznacza, że decyzja w części określającej ten termin, wydana została bez podstawy prawnej, a to stanowi, zgodnie z dyspozycją wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., że decyzja taka w tej części jest nieważna. Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, zasadnie stwierdziły nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki budynku drewnianego usytuowanego na działce nr ew. [...], natomiast w pozostałym zakresie odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza aktualnie zabudowę przedmiotowej działki obiektami letniskowymi, Sąd stwierdził, że z uwagi na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy obiektu objętego nakazem rozbiórki, a nie to jaki plan obowiązuje teraz, czy też będzie obowiązywał w przyszłości. Za chybiony Sąd uznał również zarzut, który kwestionuje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, z uwagi na to, że nie jest on trwale związany z gruntem. Nadto wskazał, że stosownie do przepisu § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) poza budowlami stałymi również budowle tymczasowe były objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na ich postawienie na działce. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) jako budynki tymczasowe rozumie się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesioną skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K.G. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż obiekt letniskowy wzniesiony przez poprzedników prawnych aktualnych właścicieli wymagał uzyskania zezwolenia na budowę, a ponadto przyjęcie, że zasada zabudowy planowej, wyrażona w tym przepisie, oznacza niedopuszczalność budownictwa na terenach nieprzeznaczonych na cele budowlane, a nie jedynie, że budownictwo takie nie może zmienić przeznaczenia terenu wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany nie zmienia przeznaczenia, albo jego właściwego zagospodarowania. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zasada zabudowy planowej nie oznacza bowiem niedopuszczalności budownictwa na terenach nieprzeznaczonych na cele budowlane, a jedynie oznacza, że budownictwo takie nie może zmienić przeznaczenia terenu wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany jest niezbędny dla racjonalnego wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo dla jego właściwego zagospodarowania. Podniesiono także, że - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - drewniany obiekt letniskowy nie został wzniesiony niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami o planowaniu przestrzennym. Drewniany obiekt letniskowy wzniesiony przez poprzedników prawnych aktualnych właścicieli nie był trwale związany z gruntem i na jego wzniesienie konieczne było uzyskanie zezwolenia na budowę. Ponadto wzniesienie tego obiektu nie zmieniło przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przy stosowaniu ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji winien mieć na względzie zmiany jakie zachodziły w interpretacji przepisów tej ustawy, których odzwierciedleniem była ich zmiana i wejście w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z którą budynkiem jest obiekt trwale z gruntem związany. Powyższe ma, w ocenie skarżącego kasacyjnie, o tyle znaczenie, że wydanie decyzji w dniu [...] września 1994 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zbiegło się z wejściem w życie nowych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego drewniany budynek letniskowy wybudowany na działce rolnej o nr ew. [...] w obr. L. gmina D. w okresie jego realizacji (tj. w 1993 r. – przypomnienie Sądu), wymagał wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to przede wszystkim z uregulowań ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Obowiązek ten przede wszystkim wynikał z treści art. 28 ust. 1 i art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), które to normy uzasadniają wniosek, że budowa obiektu letniskowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane - z wyjątkiem rozbiórek - można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie "robót budowlanych" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 2 ust. 3 cytowanej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Już ta definicja robót budowlanych daje wystarczającą podstawę do wysnucia wniosku, że budowę domku rekreacyjnego, letniskowego należy uznać za roboty budowlane, skoro chodzi o roboty polegające na jego budowie. Jeśli zatem budowa domku letniskowego (rekreacyjnego) stanowi "roboty budowlane", to w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. na wykonanie tych prac wymagane jest pozwolenie na budowę. Celowe jest także zwrócenie dodatkowo uwagi na to, że w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zawarto dla b. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska upoważnienie do określenia rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. To upoważnienie zostało wykorzystane w § 44 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., w którym wyliczono rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Wśród nich nie wymieniono budynków tymczasowych, jakim niewątpliwie jest domek letniskowy. Natomiast w § 44 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. wymieniono roboty, które wymagają pozwolenia na budowę, a wśród nich wskazano na wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków (pkt 1). Pojęcie budynku tymczasowego wyjaśnione zaś zostało w § 44 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) stanowiąc, że są to budynki niepołączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne – jak baraki, kioski, obiekty pneumatyczne i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Tym samym niesporne pozostaje, w okolicznościach tej sprawy, że na wybudowanie spornego obiektu domku letniskowego wymagane było pozwolenie na budowę. Skoro więc sporny obiekt zrealizowany został samowolnie, a jednocześnie ustalono, że zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., albowiem dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie w tej sprawie decyzji o nakazie jego rozbiórki. Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć zarówno ustalenia planów miejscowych, jak też przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, w których bezpośrednio zostały ustalone zasady budowlanego wykorzystania gruntów. W myśl art. 46 powołanej ustawy decyzje o zmianie sposobu wykorzystania gruntów, zawierające rozstrzygnięcia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, są nieważne. Zasada zabudowy planowej, wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wprawdzie nie oznacza niedopuszczalności budownictwa na terenach nieprzeznaczonych na cele budowlane, jednakże budownictwo takie nie może zmienić przeznaczenia terenu wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany jest niezbędny dla racjonalnego wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo dla jego właściwego zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy Dźwierzuty zatwierdzony uchwałą Nr XI/71/92 Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 19 marca 1992 r. nie przewidywał na terenie działki nr [...] w obr. L. żadnej zabudowy. Powyższa nieruchomość przeznaczona była zgodnie z tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko do użytku rolniczego. Tym samym zrealizowanie obiektu domku letniskowego (rekreacyjnego) zmieniło w sposób zasadniczy przeznaczenie tego terenu. Wzniesienie zatem na terenie o przeznaczeniu rolniczym takiego obiektu budowlanego bezpośrednio nie służącego produkcji rolnej stanowi naruszenia art. 3 cytowanej ustawy, albowiem zmienia przeznaczenie terenu, gdyż nie służy zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną. Powyższe rozważania wskazują na to, iż prawidłowo organ nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie wydał zgodną z prawem decyzję nakazującą rozbiórkę drewnianego budynku wybudowanego na działce nr [...] w obr. L., gm. D. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Jedynie wadliwie określono w decyzji z dnia [...] września 1994 r. termin w jakim należy dokonać rozbiórki. Niespornym jest również to, że określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą wydania spornego orzeczenia w tej sprawie. To zaś obligowało organ orzekający do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę w zakresie terminu, gdyż określony on został bez podstawy prawnej. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wydały prawidłowe decyzje w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994 r. orzekającej nakaz rozbiórki budynku letniskowego. Zaskarżony zatem wyrok oddalający skargę K.G. nie narusza prawa. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. poprzez ich błędną wykładnię, pozostają z uwagi na przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.