II SA/Lu 786/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oddala skargę. Rada Gminy K. w dniu 21 czerwca 2010 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Uchwałę tę zaskarżyła w całości A. T., zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP, a także art. 28 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 w związku z art. 67 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, iż jest właścicielem nieruchomości rolnych oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych: 1097/3, 1098, 1113/2, położonych w M., gmina K., znajdujących się na obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań jako M. "A" IVb - [...] w M. (C/17). Na części tych nieruchomości skarżąca ma wybudowany budynek mieszkalny i wyciąg narciarski w oparciu o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy z dnia 10 grudnia 2007 r. i z dnia 16 czerwca 2008 r. Skarżąca podkreśliła, iż żadna z powyższych decyzji nie została uwzględniona w zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, jak wynika z jego części graficznej, przeznacza nieruchomości skarżącej pod tereny leśne oraz zabudowę jednorodzinną, a nie zawiera oznaczeń wskazujących na istniejącą na tych działkach zabudowę zagrodową, budynek mieszkalny i wyciąg narciarski. Interes prawny skarżącej narusza również zapis zawarty w pkt. 2.4.1. Przyrodniczy System Gminy, iż "studium wprawdzie sankcjonuje istniejące, legalnie pobudowane obiekty na tych terenach, jednak głównym celem polityki przestrzennej jest ich maksymalne ograniczenie, a docelowo całkowita likwidacja". W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2010 r. skarżąca zarzuciła, iż Wójt Gminy K. nie posiada legitymacji prawnej do działania w imieniu rady Gminy K. Do pisma skarżąca dołączyła kopię listu otwartego arch. G. B. z dnia 13 września 2010 r. skierowanego Prezydenta Miasta [...]. W dniu 18 stycznia 2011 r. skarżąca złożyła kolejne pismo procesowe, do którego dołączyła dokumentację dotyczącą, w jej ocenie, rozpoznawanej sprawy, która nie została włączona do akt administracyjnych. Zarzuciła, iż podczas sporządzania studium nie dokonano wymaganej prawem wizji lokalnej terenów objętych opracowaniem studium. Zdaniem skarżącej, wbrew zapisom studium na obszarze oznaczonym w studium jako "Przyrodniczy System Gminy", na którym znajduje się również jej dom, nie występują osuwiska. Uchybienia te wynikają z faktu, iż "Przyrodniczy System Gminy" obejmuje tereny nieposiadające map sytuacyjno-wysokościowych, a jedynie nieaktualne wojskowe mapy topograficzne. Z tego powodu studium nie spełnia wymogów wynikających z pkt III.1.b/ specyfikacji istotnych warunków zamówienia na wykonanie studium. Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 lutego 2011 r. skarżąca podniosła, że domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w części dotyczącej jej działek, gdyż część tekstowa odnosi się do całego obszaru gminy i wprowadza szereg ograniczeń dotyczących zabudowy na tym obszarze, co narusza przepisy Konstytucji RP. Zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim nowo utworzonego obszaru przyrodniczego Gminy, na którym studium wprowadza ograniczenia prowadzące do likwidacji istniejącej zabudowy. Skarżąca wyjaśniła, iż na podstawie wskazanych w skardze decyzji o warunkach zabudowy uzyskała ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, a obiekty budowlane objęte tymi decyzjami zostały przez nią zrealizowane. Podniosła, że na terenie jej działki zagrodowej znajdują się trzy budynki, które objęte zostały inwentaryzacją, co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów. Skarżąca obawia się, że zapisy studium dotyczące jej działek, w razie jakichkolwiek zniszczeń obiektów, np. w wyniku pożaru czy powodzi, uniemożliwią ich odbudowę, gdyż studium nie ujmuje ich istnienia, a wprowadza zakaz nowej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada Gminy podkreśliła, że z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie zagospodarowania przestrzennego treści decyzji o pozwoleniu na budowę, czy o warunkach i zagospodarowania terenu. Uprawnienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prawa nabyte są chronione prawem i niezależnie od ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować planowaną przez siebie inwestycję w okresie ważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wniosła skargę do Sądu. Skargę, na podstawie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może wnieść skutecznie, co do zasady, ten tylko, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie wymaga ustalenia, czy zapisy uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia 21 czerwca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. bezpośrednio i realnie naruszają interes prawny skarżącej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę władztwa planistycznego gminy, które definiuje się jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, co następuje w drodze aktu prawa miejscowego, to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku tego planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Władztwo to powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w przepisach szczególnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 27). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy). W ocenie Sądu, mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, to jednak ze względu na fakt, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego ustalenia mogą oddziaływać na zakres uprawnień poszczególnych mieszkańców gminy. Skarżąc przedmiotową uchwałę w całości skarżąca zarzuciła, iż część tekstowa studium, będąca załącznikiem do zaskarżonej uchwały, która odnosi się do całego obszaru gminy, wprowadza szereg ograniczeń dotyczących zabudowy na tym obszarze. Skarga w tej części jest całkowicie bezzasadna, albowiem skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by przedmiotowa uchwała, w części niedotyczącej należących do niej działek nr ewid.: 1097/3, 1098 i 1113/2, położonych w M., naruszała jej interes prawny. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również takich naruszeń. Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałej części. Uzasadniając wniosek o wyeliminowanie zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła, iż zatwierdzone tą uchwałą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie uwzględnia w swych zapisach uzyskanych przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 grudnia 2007 r. i z dnia 16 czerwca 2008 r., w oparciu o które wybudowała ona budynek mieszkalny i wyciąg narciarski. Skarżąca zarzuciła, iż studium, jak wynika z jego części graficznej, przeznacza nieruchomości skarżącej pod tereny leśne oraz zabudowę jednorodzinną, a nie zawiera oznaczeń wskazujących na istniejącą na tych działkach zabudowę zagrodową, budynek mieszkalny i wyciąg narciarski. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny narusza również zapis zawarty w pkt. 2.4.1. Przyrodniczy System Gminy, iż "studium wprawdzie sankcjonuje istniejące, legalnie pobudowane obiekty na tych terenach, jednak głównym celem polityki przestrzennej jest ich maksymalne ograniczenie, a docelowo całkowita likwidacja". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W myśl art. 32 ustawy: "1. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. 3. Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1". Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy podkreślić, iż wynikający z powołanych przepisów wymóg uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia terenu nie oznacza bezwzględnego obowiązku przeniesienia ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do treści studium. Wniosek taki wynika w szczególności z wykładni art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, iż organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydane i decyzji. Powołany przepis nie wyklucza zatem powstania rozbieżności pomiędzy ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy a zapisami planu miejscowego i w takim przypadku nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, chyba że w oparciu o tę decyzję została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wyłączona jest taka możliwość. Nie ulega również wątpliwości, iż sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), jest wiążący i inwestor może wykonywać wynikające z tej decyzji w okresie ważności decyzji. Skoro skarżąca, jak wyjaśniła na rozprawie, w oparciu o udzielone jej decyzje o pozwoleniu na budowę zrealizowała określone w nich obiekty budowlane, to nie tylko ustalenia studium, ale także ewentualne przyszłe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie mogły naruszać uprawnień skarżącej wynikających z powyższych decyzji. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż – w jej ocenie – zapisy studium, w razie jakichkolwiek zniszczeń wybudowanych przez nią obiektów budowlanych, np. w wyniku pożaru czy powodzi, uniemożliwią ich odbudowę, gdyż studium nie uwzględnia ich istnienia, a wprowadza zakaz zabudowy, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Skarga złożona w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może wskazywać na potencjalne jedynie zagrożenie interesu prawnego strony skarżącej. Skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 815). O naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie może zatem świadczyć hipotetyczna możliwość zniszczenia w przyszłości zrealizowanych przez skarżącą obiektów przez pożar lub powódź, czy też zapis studium, zgodnie z którym "studium wprawdzie sankcjonuje istniejące, legalnie pobudowane obiekty na tych terenach, jednak głównym celem polityki przestrzennej jest ich maksymalne ograniczenie, a docelowo całkowita likwidacja". Wskazać także należy, iż w przypadku konieczności odbudowy lub remontów obiektu budowlanego zniszczonego lub uszkodzonego wskutek zdarzeń wskazanych przez skarżącą, takich jak pożar czy powódź, zastosowanie mają przepisy szczególne, a zwłaszcza przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy w świetle przepisów powołanej ustawy, zapisy studium, o ile zostałyby potwierdzone w treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiałyby odbudowę zniszczonych obiektów budowlanych znajdujących się na działkach skarżącej. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w myśl art. 3 ust. 1 ustawy – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W związku z tym wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności, jakkolwiek jest najszerszym prawem rzeczowym, to nie ma charakteru absolutnego i w świetle art. 140 k.c. podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustawy. Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c., a także przepisy ustawy. Wskazane wyżej przepisy ustawowe wprowadzają bowiem ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem studium, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W rozpoznawanej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w przepisach szczególnych. W świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) dopuszczalne jest sporządzenie projektu rysunku studium na kopii wojskowej mapy topograficznej. Niezasadne są zatem podnoszone w tym zakresie przez skarżącą zarzuty. Na wynik sprawy nie może mieć również żadnego wpływu fakt, iż – zdaniem skarżącej – studium nie spełnia wymogów wynikających z pkt III.1.b/ specyfikacji istotnych warunków zamówienia na wykonanie studium. Nie świadczy to bowiem o naruszeniu zasad sporządzania studium, istotnym naruszeniu trybu ich sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie, a tylko takie uchybienia – w świetle art. 28 ust. 1 ustawy – powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wójt Gminy K., wbrew zarzutom skarżącej, został upoważniony przez Radę Gminy K. do złożenia w jej imieniu odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie (k. 45 akt sąd.). Przedłożony przez skarżącą dokument w postaci wydruku stanowiącego, jak wynika z jego treści, kopię listu otwartego arch. G. B. z dnia 13 września 2010 r. skierowanego Prezydenta Miasta [...] nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.