I SA/Wa 2530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., stanowiącej własność J. P. - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963 r. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekł o wywłaszczeniu, m. in., nieruchomości położonej w K., stanowiącej własność J. P. - punkt 6 orzeczenia. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. przyznało J. P. odszkodowanie za wywłaszczoną ww. nieruchomość w wydokości [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1963 r. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. sprostował oczywistą omyłkę polegającą na błędnym powołaniu podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania za ww.nieruchomość, tj. art. 8 ust. 6 pkt 3 zamiast art. 8 ust. 6 pkt 1, oraz podstawy prawnej do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. art. 12 ust. 1 zamiast 12 ust. 2 i 6. Pismem z dnia 27 kwietnia 2007 r. M. P. - spadkobierczyni J. P. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego[...], wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., twierdząc w uzasadnieniu, że orzeczenie "rażąco narusza art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r. ze względu na brak materialnoprawnej przesłanki niezbędności wywłaszczenia oraz wydanie orzeczenia pomimo braku wskazania i uzasadnienia celu wywłaszczenia we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie". Podniosła również, iż decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 3, art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Pismem z dnia 21 lipca 2009 r. M. P. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, twierdząc, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że wywłaszczona nieruchomość była objęta decyzją lokalizacyjną ujętą w zatwierdzonym do realizacji narodowym planie gospodarczym, oraz, iż w aktach brak jest pełnomocnictwa udzielonego M. P. przez jej męża J. P. do działania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trynbie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy oceniać zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa budynku P. na terenie polożonym w K.; inwestycja dotyczyła obsługi hyrdo-meteorologicznej Polski południowej, a zatem należy uznać, że stanowiła realizację celu użyteczności publicznej. Orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. zostało wydane w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1961 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w K. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego. Minister Infrastruktury podał, że w aktach sprawy nie zachował się załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej, jednakże o tym, że decyzja lokalizacyjna obejmowała również przedmiotową nieruchomość świadczy, zdaniem organu, treść wniosku o wywłaszczenie, w którym powołano się na posiadaną lokalizację szczegółową nr [...] oraz wykaz wywłaszczeniowy parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia dla P. sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Gospodarki Mieszkaniowej; ponadto w aktach znajduje się plan sytuacyjny podziału parcel z dnia 2 grudnia 1961 r. sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej m. K. z zaznaczonymi działkami zawnioskowanymi do wywłaszczenia; organ wskazał również, że do wywłaszczenia przeznaczona była częśc działki nr [...], która była objęta decyzją lokalizacyjną, natomiast pozostała część wywłaszczona była na wniosek właściciela, jako nienadająca się do użytkowania na cele dotychczasowe. Zdaniem organu, okoliczność, że na przedmiotowym gruncie nie znajdują się budynki lecz, jak wynika z wyjaśnień I. - zieleń i ogródek meteorologiczny nie oznacza, że grunt ten nie był objęty decyzją lokalizacyjną. Minister Infrastruktury stwierdził również, że z treści orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. wynika, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu; brak zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości przez J. P. potwierdza również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego P. z dnia [...] lipca 1962 r.; ponadto, wprawdzie w aktach archiwalnych nie ma oferty nabycia nieruchomości, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Minister Infrastruktury podał również, że Prezydium Rady Narodowej pismem z dnia 21 listopada 1962 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie, m. in., nieruchomości stanowiącej własność J. P., oznaczonej [...] zawiadomienia, jednocześnie wyznaczono rozprawę wywłaszczeniową na dzień [...] grudnia 1962 r. w miejscu położenia nieruchomości, a następnie w lokalu Prezydium Rady Narodowej w K.; w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez J. P. oraz egzemplarz zawiadomienia z adnotacją, iż zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w Prezydium Rady Narodowej w K. dnia [...] listopada 1962 r., i zdjęte dnia [...] grudnia 1962 r. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że rozprawę rozpoczęto w dniu [...] grudnia 1962 r. od oględzin nieruchomości, natomiast protokół z rozprawy wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości J. P. spisano w dniu [...] grudnia 1962 r.; udział w rozprawie w imieniu J. P. wzięła jego żona M. P., i oświadczyła, że zawnioskowana do wywłaszczenia część nieruchomości o pow. [...], stanowi własność jej męża J. P., i wniosła o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości o pow. [...] m², gdyż pozostała część o pow. [...] m² znajduje się w dwóch częściach i traci swe gospodarcze przeznaczenie nie nadające się do użytkowania na cele dotychczasowe. Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutu braku pełnomocnictwa M. P. do udziału w rozprawie i żądania objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, stwierdził, że udział właściciela w rozprawie nie był obowiązkowy, a fakt dopuszczenia do udziału w rozprawie wywłaszczaniowo-odszkodowawczej najbliższej rodziny właściciela wywłaszczanej nieruchomości uprzedzonego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania z art. 140 kodeksu karnego świadczy o tym, że organ wywłaszczeniowy uznał pełnomocnika w osobie żony właściciela i nie miał wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Ponadto organ wywłaszczeniowy uwzględnił w zaskarżonym przez M. P. orzeczeniu wywłaszczeniowym, wniosek o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości z uwagi na nieprzydatność pozostałej poza wywłaszczeniem całej nieruchomości. Również został uwzględniony wniosek M. P. odnośnie wypłaty odszkodowania w gotówce zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Ponadto J. P. nie odwołał się od orzeczenia wywłaszczeniowego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych co dowodzi, że aprobował decyzję wywłaszczeniową, a zatem brak jest podstaw, zdaniem organu, do twierdzenia, iż M. P. działała bez upoważnienia swego męża. Zdaniem Ministra Infrastruktury, nie można uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K., wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiegi naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie; nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. P.; zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: (1) art. 3 ust. 1, art. 4 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, iż spełniona została materiałnoprawna przesłanka niezbędności wywłaszczanej nieruchomości na cele wywłaszczania, podczas gdy zgromadzone w sprawie dokumenty wykazywały jedynie co najwyżej przydatność nieruchomości na te cele - w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] stycznia 1963 r.; (2) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, iz spełniona została przesłanka wywłaszczenia nieruchomości polegająca na wystąpieniu przez ubiegającego się o wywłaszczenie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości - w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa porzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r; (3) art. 5 ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, iż spełniona została przesłanka wywłaszczenia nieruchomości w zakresie szerszym niż wskazany we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie w postaci zgłoszenia przez właściciela nieruchomości żądania w tym przedmiocie, podczas gdy żądanie takie nie zostało zgłoszone w toku postępowania - w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r., oraz (4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, nieustosunkowanie się do podniesionych przez stronę w toku postępowania zarzutów oraz - w konsekwencji - brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego decyzji - - wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., stanowiącej własność J. P. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Należy dodać, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów, taka bowiem ocena nosi cechy dowolności. 4. Orzeczenie administracyjne, którego stwierdzenia nieważności domagała się M. P. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Orzeczeniem tym wywłaszczono na rzecz Państwa, w zarząd i użytkowanie P. w K., natomiast orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1963 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd podziela zarzut skargi, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zostało wykazane, aby przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność J. P. była niezbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa budynku P. Organ wywłaszczeniowy, jak równiez Minister Infrastruktury błędnie uznali, że wydanie szczegółowej decyzji lokalizacyjnej zwalniało organ organ od dokonania własnych ustaleń w przedmiocie niezbędności inwestycji na cel wywłaszczenia. 5. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających tezę, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właściciela nieruchomości J. P. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, który w sposób jednoznaczny zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do dołączenia w formie załącznika do wniosku o wywłaszczenie - wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czego jednak nie uczyniono. 6. Art. 5 ust. 3 tej ustawy przewidywał możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jej części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, przy czym, mogło to nastąpić wyłączenie na żądanie zgłoszone przez właściciela. W niniejszej sprawie właściciel tego nie uczynił, bowiem nie uczestniczył w postępowaniu ani też nie udzielił nikomu, w tym swojej żonie – M. P., pełnomocnictwa do zgłoszenia takiego żądania, czego zresztą Minister Infrastruktury nie kwestionuje. 7. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Uznać więc należy, iż Minister Infrastruktury naruszył również przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieustosunkowanie się do podniesionych przez stronę w toku postępowania zarzutów, a w konsekwencji niepełne uzasadnienie prawne decyzji. 8. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.