I SA/Wa 416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi "N." Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania gminie nieruchomości oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r. nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 1995 r. nr [...] przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy T. nieruchomości położonej w S., Gmina T., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] orzekł o przekazaniu nieodpłatnie opisanej na wstępie nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), na rzecz Gminy T. Przekazanie nieruchomości nastąpiło na wniosek zarządu ww. gminy, w którym wskazywano, że środki uzyskiwane z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów "zostaną wykorzystane na dalszą rozbudowę infrastruktury technicznej gminy, a co za tym idzie poszerzy to wkład gminy w program ekologiczny województwa i kraju". Przedmiotowy grunt znajdował się w dacie złożenia wniosku i wydawania decyzji komunalizacyjnej w użytkowaniu wieczystym [...] spółki "N.", która prawo to nabyła aktem notarialnym nr Rep. A [...] z [...] listopada 1995 r. od Akademii [...] w P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa na postawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. nr [...], a tym samym Wojewoda nie mógł orzec o jej przekazaniu gminie. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni, przekazanie mienia nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to nie było związane z realizacją zadań gminy. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a., decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Minister wywodził, iż przekazanie gminie, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, mienia ogólnonarodowego, może dotyczyć tylko takiego mienia, które aktualnie jest związane z realizacją, ściśle określonych zadań gminy, a nie takie które ma dopiero być z tą realizacją związane. Wskazywał jednocześnie, że czerpanie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego oraz obrót nabytymi nieruchomościami nie należą do zadań gminy, o jakich ww. przepis stanowi. Ponadto organ nadzoru podnosił, że z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. - o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57 poz. 299), Skarb Państwa pozostał jej właścicielem, jednakże wojewoda utracił uprawnienie do rozporządzania tą nieruchomością na podstawie przepisów art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Tym samym mienie to nie mogło podlegać komunalizacji. Jednocześnie mając na względzie to, że Gmina T. w dniu [...] grudnia 1995 r. zbyła aktem notarialnym Rep. A [...] skomunalizowaną działkę nr [...] na rzecz firmy "N." sp. z o.o. z siedzibą w S., Minister ograniczył swoje rozstrzygniecie do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, ze względu na zaistniałe w sprawie nieodwracalne skutki prawne. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili do Ministra Wójt Gminy T. oraz "N." Sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając organowi naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne uznanie, że z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wojewoda traci uprawnienie rozporządzania tą nieruchomością, a tym samym uznanie, że nie podlegała ona komunalizacji. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r. ,podtrzymując ocenę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzył uprzednio podnoszone argumenty, iż na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może być przekazane gminie tylko takie mienie ogólnonarodowe, które aktualnie jest, a nie dopiero ma być, związane z realizacją jej zadań. Jaka również podtrzymał ocenę, iż z dniem przejścia nieruchomości rolnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło na skutek decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r., organ wojewódzki traci uprawnienie do rozporządzania taką nieruchomością na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Wywodził ponadto, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z [...] grudnia 1995 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego, bowiem po komunalizacji gmina przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz firmy N. sp. z o.o. na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1999 r., a organ administracji nie jest uprawniony do cofnięcia tych skutków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. wniosła spółka "N." Sp. z o.o. (działająca uprzednio pod firmami "N." sp. z o.o. oraz N. Sp. z o.o.), zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez brak przyjęcia zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października nr [...]; 2) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 158 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieprawomocna i nieostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazaniu działki nr [...] do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa spełnia przesłanki by uznać ją za decyzję administracyjną, która spowodowała przekazanie działki nr [...] do tegoż zasobu już w dniu [...] listopada 1995 r., a tym samym stanowiła przeszkodę do przekazania przedmiotowej działki w dniu [...] grudnia 1995 r. na rzecz Gminy T. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że decyzja komunalizacyjna została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tak więc nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji – wobec wywołania przez nią skutków prawnych w sferze prawa cywilnego – do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Skarżąca wskazywała ponadto, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r., w dniu [...] grudnia 1995 r. nie był decyzją ostateczną i prawomocną, a więc skutek w postaci przekazania na rzecz Agencji Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie wsi S. o łącznej pow. [...] ha, wśród których znajdować się miała także przedmiotowa działka o nr [...], nie nastąpił. Skarżąca kwestionowała przy tym ocenę Ministra, że w przypadku gruntów rolnych, co do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. - o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wojewoda nie może rozporządzać na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Podkreśliła, że przedmiotowa działka została przeznaczona przez gminę na cele inwestycyjne, z których gmina czerpać miała określone pożytki, a zadania gminy sprowadzają się nie tylko do pobierania opłat z tytułu opłat za prawo do gruntu, ale także na oferowaniu inwestorom korzystnych warunków gospodarowania na obszarze gminy z korzyścią dla mieszkańców gminy. Tak więc Minister błędnie przyjął, że takie cele są wyłączone z zakresu przepisu art. 5 ust. 4 umożliwiającego przekazania gruntów gminie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i skarga nie jest uzasadniona. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. orzekająca o przekazaniu nieodpłatnie, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), na własność Gminy T., położonej we wsi S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., która wskazywała, na przekazanie przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, utworzonego ustawą z dnia 19 października 1991 r. – o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.). Przekazanie to nastąpiło w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...], w trybie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, co wykluczało komunalizację nieruchomości na zasadach opisanych w ustawie z 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego podzielił ocenę Agencji, że decyzja komunalizacyjna z [...] grudnia 1995 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdził jej nieważności ze względu wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, podjęta przez Ministra decyzja nadzorcza odpowiada prawu, a w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie organ nie uchybił przepisom postępowania. Przede wszystkim ponieść należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. - o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 (m.in. nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej) powierzone zostało utworzonej tą ustawą Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja ta, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich (ust. 2 art. 5 ww. ustawy). Z treści tych uregulowań jednoznacznie zatem wynika, że to właśnie Agencja, po przekazaniu jej mienia, jako statio fisci Skarbu Państwa ma wyłączną kompetencję do dysponowania tym mieniem. Ustawa ta wprawdzie nie uchyliła przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości przekazanych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, niemniej stanowi ona lex specialis w stosunku do ustawy komunalizacyjnej. Z tego też względów zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex sepecialis derogat legi generali), o kompetencji do rozporządzania tego rodzaju mieniem Skarbu Państwa decydują przepisy ustawy z 19 października 1991 r. Tym samym, trafnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił, że z chwilą przekazania nieruchomości rolnej Agencji, co nastąpiło z dniem wydania w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., Wojewoda utracił kompetencję do rozporządzania nieruchomością Skarbu Państwa. Nie mógł on zatem, po przekazaniu nieruchomości Agencji i włączeniu jej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wydać w przedmiocie tej nieruchomości kolejnego rozstrzygnięcia opartego tym razem na przepisach ustawy komunalizacyjnej. Zarzut skarżącej, że w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej ([...] grudnia 1995 r.) decyzja z [...] listopada 1995 r. o przekazaniu nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie była jeszcze ostateczna, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej już po podjęciu przez Wojewodę rozstrzygnięcia, skutkującego wyzbyciem się kompetencji do orzekania o komunalizacji działki nr [...]. Zważyć bowiem należy, iż wprawdzie organ związany jest swoją decyzją z chwilą jej doręczenia (art.110 k.p.a.), jednakże jeżeli do doręczenia dojdzie (co w niniejszej sprawie miało miejsce) związanie to odnosi skutek od dnia wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, niezależnie od tego kiedy pierwsza z wydanych decyzji Wojewody [...] została doręczona stronie, a więc weszła do obrotu prawnego (a następnie stała się prawomocna), kolejna wydana przez ten organ decyzja, tożsama przedmiotowo, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Trafnie również Minister ocenił, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, z uwagi na przyznanie gminie mienia, które nie było związane w dacie podejmowania rozstrzygnięcia z realizacją jej zadań ustawowych. Bezsporne jest bowiem, że zarząd gminy występując z wnioskiem o przekazanie nieruchomości uzasadniał to wyłącznie przyszłymi spodziewanymi wpływami z opłat za użytkowanie wieczyste, które posłużyć miały na rozbudowę na terenie gminy infrastruktury technicznej. Z treści uzasadnienia wniosku, jak również uzasadnienia samej decyzji komunalizacyjnej wynika zatem, że nieruchomość ta nie była dotychczas w żaden sposób przez gminę wykorzystywana w związku z jej zadaniami, lecz miało to ewentualnie nastąpić w przyszłości. W orzecznictwie zaś utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela, że związek mienia ogólnonarodowego (państwowego) z wykonywaniem przez gminę zadań, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 4 powołanej ustawy, występuje jedynie wówczas, gdy gmina realizuje już ustawowe zadania w bezpośrednim powiązaniu z mieniem, o przekazanie którego się ubiega. Nie może więc to być mienie, z którym gmina wiąże realizację swoich zadań dopiero na przyszłość (por. wyrok NSA z 19.02.2008 r. sygn. akt I OSK/407/08 Lex nr 518293). W sytuacji zatem, gdy mienie, o którego nabycie jednostka samorządu terytorialnego wnioskowała, nie było związane bezpośrednio z zadaniami przez nią realizowanymi, to decyzja Wojewody przekazująca, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na rzecz gminy własność takiej nieruchomości w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w ww. przepisie. Jest więc ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ jednak skomunalizowana działka nr [...] została przez gminę zbyta w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz firmy N. Sp. z o.o. (akt notarialny z [...].12.1995 r. Rep. A nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., zasadnie ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania przez Wojewodę badanej decyzji z [...] grudnia 1995 r. z naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej nie jest bowiem w stanie, w ramach posiadanych kompetencji, odwrócić skutków wynikających z tej umowy w drodze postępowania administracyjnego, co oznacza, że skutki te są nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.. To zaś stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie mają w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Nie mogły również odnieść zamierzonych skutków w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skierowane przeciwko decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r o przekazaniu działki nr [...] do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w tym kwestionowanie możliwości uznania powyższego rozstrzygnięcie za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w tym przedmiocie wypowiedział się już prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 434/06 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 676/08, uznając to rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Ocena prawna kwestionowanej decyzji, dokonana przez sądy obu instancji w ww. orzeczeniach, jest wiążąca zarówno dla organów administracji publicznej, jak też kolejnych składów orzekających w sprawie (art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Z tego też względu brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania obecnie legalności tej decyzji, a tym samym podważania skuteczności przekazania w oparciu o to rozstrzygnięcie przedmiotowej nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.