II GSK 2329/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 328/11 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz Z. Z. kwotę 1180 (tysiąc sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 sierpnia 2011 r. oddalił skargi Z. Z. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2010 r. o nr [...], [...] i [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej 21-26 kwietnia 2010 r. przez upoważnionych pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. w przedsiębiorstwie Z. Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. P.-H. "E." - stwierdzono, iż przedsiębiorca oferuje do sprzedaży produkty o nazwie [...], [...] i [...]. Decyzjami z [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. nakazał wycofanie z obrotu ww. produktów, jako środków poprawiających właściwości gleby. Po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzjami z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) w związku z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033), art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 21 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). W uzasadnieniu stanowiska stwierdził, że kontrolowany nie posiadał pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzanie do obrotu ww. produktów, a wyniki badań próbek pobranych w trakcie kontroli wykazały zaniżoną zawartość wszystkich deklarowanych składników pokarmowych. Powołany w sprawie biegły wydał opinię, kwalifikując przedmiotowe produkty do kategorii środków wspomagających uprawę roślin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę powołał przepisy art. 2, art. 4, art. 6, art. 30 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu. Stwierdził, że spór w sprawie dotyczył ustalenia, czy wprowadzenie przez skarżącego do obrotu omawianych produktów wymagało uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia i w konsekwencji wyjaśnienia, czy produkty te są środkami wspomagającymi uprawę roślin w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o nawozach i nawożeniu, wymagającymi pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa na wprowadzenie ich do obrotu. Podniósł, że biegły prof. J. Ł. sporządził 2 lipca 2010 r. opinię, z której wynika, że przedmiotowe produkty nie są żadnym z nawozów naturalnych. Ponadto, z uwagi na niską koncentrację składników pokarmowych nie należy wskazanych produktów kwalifikować do nawozów organicznych, ponieważ ich działanie nawozowe jest znikome. Jednak z uwagi na zawartość mikroorganizmów, substancji śluzowych, wydalin i produktów przemian enzymatycznych dżdżownic, produkty te mogą korzystnie wpływać na rośliny wspomagając ich nawożenie podstawowe, dlatego powinny być kwalifikowane do środków wspomagających uprawę roślin. Stwierdził również, że badania laboratoryjne pobranych w trakcie kontroli próbek wykazały, iż produkty nie spełniają deklarowanych wymagań jakościowych, ze względu na zaniżoną zawartość wszystkich składników pokarmowych. W ocenie Sądu, "wprowadzenie do obrotu" oznacza posiadanie w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję lub inne formy dysponowania. Pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy zatem każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Wprowadzającym do obrotu może być więc także zwykły dystrybutor, który wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej od producenta. Wprowadzającymi do obrotu (producentem) byli w sprawie M. Z. i Z. Z., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą E. P. H. "E." M. Z. i Z. Z. s.c., ul. [...], [...] D. Produkty zostały sprzedane przez producenta Z. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. P.-H. "E.". W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skarżący "posiadał w celu sprzedaży" wskazane w decyzji produkty, a zatem wprowadził je do obrotu. Za trafne uznał stanowisko organu, iż przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu nie ogranicza możliwości wydania wskazanej w tym przepisie decyzji wyłącznie do podmiotu wprowadzającego do obrotu po raz pierwszy. Możliwe jest nakazanie wycofania z obrotu produktu, podmiotowi, który nabył produkt od producenta lub innej osoby i obraca tym towarem zbywając go swoim kontrahentom. Sąd zauważył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 7 września 2010 r., VI SA/Wa 1278/10, na który skarżący powołał się w skardze, nie został wydany w niniejszej sprawie i dotyczył innych produktów. Wskazał również, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] lutego 2010 r., znak [...] dotyczy zatwierdzenia E. P. H. "E." s.c. M. Z. i Z. Z., jako zakładu technicznego oraz nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego "E." s.c. w D., jako podmiotowi wykorzystującemu produkty pochodzenia zwierzęcego, nie zaś kwalifikacji produkowanych przez nią nawozów do kategorii nawozów naturalnych. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; dalej: ppsa) oddalił skargę. Z. Z. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności: 1. art. 2 ust. 1 pkt 13 lit. a/ ustawy o nawozach i nawożeniu, polegające na przyjęciu, że skarżący - nie będąc producentem ani importerem - wprowadza do obrotu rynkowego produkty o nazwach: "[...]", "[...]", "[...]"; 2. art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o nawozach i nawożeniu, polegające na przyjęciu, że przedmiotowe biohumusy są środkami poprawiającymi właściwości gleby, pomimo że z mocy wskazanego przepisu nie są tymi środkami produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, w zw. z art. 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, 78 § 1 kpa oraz 80 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji: - wydanej z pominięciem decyzji administracyjnej powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] października 2010 r. (w aktach), nr [...] stwierdzającej, że konfekcjonowany przez skarżącego biohumus jest ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego kategorii II, w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE 1774/2002. - opierającej się w głównej mierze na opinii biegłego, który nie zapoznał się z technologią stosowaną przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał Z. Z. za podmiot wprowadzający ww. biohumusy do obrotu rynkowego i błędnie zaliczył przedmiotowe produkty do środków poprawiających właściwości gleby. Z. Z. nie jest ani producentem, ani importerem wskazanych produktów - nawet Sąd orzekający stwierdza to w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Bezpodstawnie zatem uznaje skarżącego za podmiot wprowadzający biohumusy do obrotu rynkowego. Ponadto, środek poprawiający właściwości gleby jest zdefiniowany w ustawie o nawozach i nawożeniu, jako (art. 2 ust. 1 pkt 7) substancja dodawana do gleby w celu poprawy jej właściwości z wyłączeniem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów rozporządzenia 1774/2002. Sporne produkty są właśnie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego w czystej postaci. Zaliczone zostały do kategorii II tych produktów decyzją administracyjną Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] lutego 2010 r., której nie dopuszczono, jako dowodu w sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organ, a za nim WSA, oparł swoją decyzję w głównej mierze na opinii biegłego, stojącej w konflikcie z prawem materialnym (ustawa o nawozach i nawożeniu). Biegły wydał opinię jedynie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i nie zapoznał się z technologią stosowaną przez skarżącego. Z. Z. wskazał, że producent spornych produktów wygrał przed sądami administracyjnymi szereg spraw z Głównym Inspektorem IJHARS, zaskarżając jego decyzje nakazujące wycofanie tych produktów z obrotu rynkowego. Producent nie ma zakazu wprowadzania do obrotu wskazanych wyżej biohumusów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 ppsa - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. NSA nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, zarzucając Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymaga zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie środka prawnego jest w tym zakresie jedynie powtórzeniem treści zarzutu, w którym - wytykając pominięcie znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] października 2010 r., [...] oraz niezapoznanie się biegłego ze stosowaną przez stronę technologią - strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogły mieć tego rodzaju uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Należy nadto zwrócić uwagę, że Z. Z. wskazywał na powyższą decyzję administracyjną, aczkolwiek Sąd odnosił się do decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] lutego 2010 r., znak [...], bo właśnie ta decyzja została załączona do skargi, jako potwierdzenie - zdaniem skarżącego - zaliczenia spornych produktów do produktów pochodzenia zwierzęcego II kategorii. Skoro zatem Sądowi pierwszej instancji nie postawiono zarzutu, w szczególności art. 141 § 4 ppsa, że wadliwie nie dostrzegł naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych, a wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, to oznacza, że przyjęty przy orzekaniu stan faktyczny, ustalony w postępowaniu administracyjnym, w istocie jest niesporny i wiążący w sprawie. W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 13 lit. a/ i pkt 7 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, poprzez przyjęcie, że skarżący - nie będąc producentem, ani importerem - wprowadzał do obrotu rynkowego przedmiotowe produkty (biohumusy), oraz że produkty te zostały zaliczone do kategorii środków poprawiających właściwości gleby. Naczelny Sąd Administracyjny z niżej podanych przyczyn stwierdza, iż zarzut ten jest usprawiedliwiony. Uzasadniając zarzut Z. Z. podnosił, że nie jest ani producentem, ani importerem produktów, których wycofania z obrotu dotyczą decyzje organów. Sąd dokonał wykładni sformułowania "wprowadzenie do obrotu", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 13 lit. a/ ustawy o nawozach i nawożeniu oraz stwierdził, że pojęcie wprowadzenia do obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko, jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek; wprowadzającym do obrotu może być więc także zwykły dystrybutor, który wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej od producenta. Wykładnia ta jest błędna. Zgodnie z art. 2ust. 1 pkt 13 lit. a/ ustawy o nawozach i nawożeniu "wprowadzenie do obrotu" to: a/ oferowanie w celu zbycia, sprzedaż oraz inną odpłatną albo nieodpłatną formę zbycia nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin przez: - producenta - w przypadku nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - importera - w przypadku nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, przywiezionych z terytorium państw trzecich,(...). Dokonując wykładni Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na pierwszej części przepisu (oferowaniu, zbyciu) pomijając, iż aby uznać konkretną działalność za wprowadzenie do obrotu, musi być ona wykonywana przez wskazany w tym przepisie podmiot, a więc np. przez producenta. Za producenta, a zarazem wprowadzającego do obrotu, Sąd uznał s.c. E. P. H. "E." M. Z. i Z. Z. Spółka ta jednak sprzedała produkty Z. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. P.-H. "E." w D. Ze znajdującego się w aktach sądowych pisma M. Z. z 29 kwietnia 2012 r. (k. 21) wynika, że skarżący Z. Z. jest konfekcjonerem produktów. Ustawa o nawozach i nawożeniu odróżnia konfekcjonowanie od wprowadzenia do obrotu, wskazując w definicji (art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy), że konfekcjonowanie, jest to pakowanie lub przepakowywanie nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin. Przyznając zatem z jednej strony, że Z. Z. nie był producentem produktów, których wycofania z obrotu dotyczą decyzje organów, Sąd jednocześnie pominął literalną wykładnię omawianego przepisu w zakresie przesłanek podmiotowych wprowadzenia do obrotu. O pozwolenie na wprowadzenie do obrotu może wystąpić tylko producent (importer), co jasno wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o nawozach i nawożeniu. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, składa: 1) producent - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) importer - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, przywiezionych z terytorium państw trzecich;(...) Tym samym i wnioskodawców dotyczą pozwolenia Ministra właściwego do spraw rolnictwa - wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy - "na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin". Decyzje organów administracyjnych zostały w sprawie wydane na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, to znaczy wiązały się z nakazaniem wycofania z obrotu "nawozu, nawozu oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE" albo środka wspomagającego uprawę roślin". Niezależnie od kwestii możliwości wydania decyzji wycofania z obrotu wobec podmiotu, który nabył produkt od producenta (importera) lub innej osoby i obraca dalej tym towarem, zbywając go swoim kontrahentom, istotna jest tutaj kwestia identyfikacji produktu i możliwości zakwalifikowania go do kategorii nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Z decyzji organów wynika, że skarżący zobowiązany został do wycofania z obrotu środków poprawiających właściwości gleby [...] (surfinia, pelargonia, kwiaty kwitnące). W uzasadnieniu organy stwierdziły, że produkt nie jest "żadnym z nawozów naturalnych", natomiast "może korzystnie wpływać na rośliny wspomagając nawożenie podstawowe". Z powyższym wiąże się drugi z materialnoprawnych zarzutów kasacyjnych - błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy, to jest zaklasyfikowania produktów do "środków poprawiających właściwości gleby - substancji dodawanych do gleby w celu poprawy jej właściwości lub jej parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych, z wyłączeniem dodatków do wzbogacenia gleby wytworzonych wyłącznie z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego". Pojęcie "biohumus" w naukach przyrodniczych nie zostało dotychczas jednoznacznie zdefiniowane, tak jak pojęcia np. biopestycydy, biopreparaty czy bioherma lub biohydroliza (por. Wielka Encyklopedia PWN, Wyd. Naukowe PWN SA W-wa 2001, tom 4, str. 96-99 oraz "Suplement", wyd. z 2005 r., tom 31, str. 49 lub "Encyklopedia Biologiczna - wszystkie dziedziny nauk przyrodniczych" Wyd. ISBN Kraków 1998, tom I, str. 358 oraz "Suplement" wyd. z 2004, tom XII, str. 361). (v. wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., II GSK 50/07 v. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ujęciu potocznym pod pojęciem "biohumus" rozumie się nawóz naturalny. Sformułowanie to używane jest także zamiennie z pojęciem "kompost koprolitowy", albo "wermikompost (odchody dżdżownicy kompostowej) dla określenia kompostu otrzymywanego z resztek organicznych przy współudziale dżdżownic. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło pogłębionej analizy dotyczącej rozważanej kwestii, w szczególności zaś oceny pozwalającej na kategoryczne stwierdzenie, że sporne produkty są środkami wspomagającymi uprawę roślin, oraz nie są "żadnym z nawozów naturalnych (...), a także w znacznym stopniu różnią się od obornika pod względem fizycznym, chemicznym i fizykochemicznym". Powyższa kwestia wydaje się mieć zasadnicze znaczenie, w sytuacji nakazania wycofania produktu z obrotu podmiotowi niebędącemu producentem, z nadaniem rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Z konsekwentnie podtrzymywanych twierdzeń skarżącego, powołującego się na decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w M., przedmiotowe biohumusy są ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego (efekt przemian enzymatycznych dżdżownic), zatem wprost podlegają wyłączeniu z kategorii środków poprawiających właściwości gleby na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy. Taka ocena, w aspekcie zastosowania wskazanego przepisu, nie może być zastąpiona odwołaniem do opinii biegłego, wypowiadającego się co do "kwalifikacji produktu" do określonej kategorii prawnej. W sprawie zachodzą podstawy do wydania na podstawie art. 188 ppsa orzeczenia reformatoryjnego, bowiem w skardze kasacyjnej nie wskazano skutecznie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, wobec wydania orzeczenia Sądu pierwszej instancji z naruszeniem prawa materialnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 ppsa.