I SA/Wa 19/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skarg L. L., A. T., H. D. i S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość gruntową niezabudowaną, położoną w S. przy ul. [...], która przeszła na własność Miasta S. na prawach powiatu z przeznaczeniem pod budowę drogi powiatowej klasy Z – ulicy[...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji drogowej - drogi powiatowej klasy Z - ulicy [...] - wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Pod tę inwestycję celu publicznego przeznaczono nieruchomość gruntową niezabudowaną, oznaczoną jako działka nr ew. [...], położoną w S. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność:[...], zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną dla tej nieruchomości. Nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Miasta S. na prawach powiatu z dniem, w którym ww. decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, tj. z dniem 12 lipca 2007 r. Pismem z dnia 12 lutego 2008 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił byłych współwłaścicieli o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, która przeszła na własność Miasta S. W dniu 15 kwietnia 2008 r. miała miejsce wizja lokalna na działce [...], w obecności Z. K., przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego A.N. w ramach wykonywanej przez niego wyceny przedmiotowej nieruchomości. Dla potrzeb tego postępowania ww. rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] kwietnia 2008 r. sporządził operat szacunkowy w celu określenia wartości rynkowej ww. nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli. W dniu 19 czerwca 2008 r. odbyła się rozprawa w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał operat szacunkowy. Spośród byłych współwłaścicieli nieruchomości, prawidłowo zawiadomionych o terminie rozprawy, stawili się Z. K. oraz B. C. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli stosownie do przysługujących im udziałów, w łącznej kwocie [...] zł. Decyzję tę Wojewoda [...] uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. C. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania L. L. Rozpoznając odwołania organ drugiej instancji zarzucił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie odpowiada przepisom § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z analizy operatu wynikało bowiem, iż rzeczoznawca majątkowy nie zbadał, stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, kwestii występowania na rynku właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Ponownie rozpatrując sprawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...] organ pierwszej instancji zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego A. N. do sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazań organu drugiej instancji. Sporządzenie operatu szacunkowego poprzedziła wizja lokalna na gruncie przedmiotowej działki, która odbyła się w dniu [...] maja 2009 r. Spośród byłych współwłaścicieli na wizję stawili się S. N. i Z. N. oraz P. L. L., który oświadczył, że ustalone odszkodowanie jest za niskie. W dniu [...] maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy A. N. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił, że w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania został zebrany materiał dowodowy oraz że strony mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody na poparcie swojego stanowiska w terminie do dnia [...] czerwca 2009 r. W ostatnim dniu wyznaczonego terminu wpłynęło pismo L. L., w którym były współwłaściciel sprzeciwił się wycenie nieruchomości, jego zdaniem, bardzo niskiej. Ponadto stwierdził, że "nie zgadza się na zatajenie prawdy rosnących na działce krzaków porzeczki, pominiętych w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania (...)". W dalszej części tego pisma P. L. L. wskazał, że "za jeden krzew porzeczki żąda pięćset złotych za 480 krzewów". Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli stosownie do przypadających im udziałów, w łącznej kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji w terminie wniósł odwołanie L. L., zarzucając organowi pierwszej instancji zaniechanie wyłączenia biegłego A. N. od wydania w sprawie opinii, nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania oraz zaniechanie powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne wymagane do wyceny krzaków porzeczki, i. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 7 września 2009 r., dotychczasowi współwłaściciele przedmiotowej działki H. D., A. T. i S. L. wnieśli o podwyższenie kwoty za metr kwadratowy działki o sto procent. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że art. 24 kpa odnosi się wprost do pracownika organu, a jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Wskazana przez skarżącego interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, prowadziłaby do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić, chociażby dlatego, że przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii. Także w ocenie tut. organu zasadę wyłączenia biegłego, opartą na ww. normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania - organ, świadek, strona lub jej reprezentant itd. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 965/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1072/05). Natomiast art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołała się skarżąca strona wskazuje jedynie, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w oszacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa, z kolei art. 26 § 1 kpa stanowi, że w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, przesłanki z art. 24 kpa nie wystąpiły, i organ pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów powołanych przez skarżącego. Ponadto organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy A. N. został wyłoniony w przetargu w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i nie jest pracownikiem Urzędu Miasta S. Wojewoda [...] stwierdził również, że organ drugiej instancji, jako organ merytoryczny, ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, a jego rola nie jest zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Wskazał, że podstawę prawa materialnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z analizy operatu sporządzonego na potrzeby tego postępowania wynika, że dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej stan na dzień [...] czerwca 2007 r., a więc na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Natomiast wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględnił art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ponadto ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku transakcji nieruchomości i w oparciu o ustalone cechy rynkowe, wpływające lokalnie na ceny nieruchomości oraz próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych, ustalił jej wartość stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizując rynek lokalny, rzeczoznawca stwierdził brak dostatecznej liczny transakcji dotyczących sprzedaży podobnych do wycenianej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Z tego względu wartość przedmiotowej nieruchomości została określona stosownie do § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Rzeczoznawca przyjął do porównania z wycenianą działką transakcje dotyczące sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ceny tych gruntów kształtowały się znacznie korzystniej (190,00 zł/m² - 324,00 zł/m²) niż ceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (35-100 zł/m²). Zatem rzeczoznawca dokonując wyceny przedmiotowej działki przyjął najwyższą cenę za m² gruntu, jaka wynikała z transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r. sporządzony w niniejszej sprawie przez A. N. jest logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz ww. rozporządzenia. Reasumując, w ocenie organu drugiej instancji wyżej omówiony operat został sporządzony w sposób prawidłowy. W oparciu o ten operat organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę. Wobec powyższego organ drugiej instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie tut. organu, organ pierwszej instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. L.; zarzucając naruszenie (1) naruszenie przepisów procedury, to jest: art. 176 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § pkt 4 kpa poprzez zaniechanie przez organ wyłączenia biegłego A. N. od wydania w sprawie opinii; a także, będące następstwem naruszenia wyżej wskazanych przepisów, naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez wadliwą ocenę dowodu w postaci opinii biegłego w zakresie oceny wartości wchodzących w skład nieruchomości krzaków porzeczki; oraz, w wyniku powyższych naruszeń, oraz naruszenia prawa materialnego, naruszenie art. 138 § 2 kpa; oraz (2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 18 pkt 1 Ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, którego dotyczy zaskarżona decyzja, w tym nieuwzględnienie wartości znajdujących się na gruncie krzaków porzeczek – - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli również H. D., A. T. i S. L., i zarzucili, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest zbyt niska. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość gruntową niezabudowaną, położoną w S. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...], która przeszła na własność Miasta S. na prawach powiatu z przeznaczeniem pod budowę drogi powiatowej klasy Z - ulicy [...] w S., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skarg. 3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że art. 24 kpa odnosi się wprost do pracownika organu, a jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Wskazana przez skarżącego interpretacja normy prawnej wynikającej z art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, prowadziłaby do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić, chociażby dlatego, że przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii. Zasadę wyłączenia biegłego, opartą na tej normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania - organ, świadek, strona lub jej reprezentant. Niniejszy skład orzekający podziela w tym zakresie utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych. Art. 176 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w oszacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa, a w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, przesłanki z art. 24 kpa nie wystąpiły. Jeśli weźmie się również pod uwagę art. 26 § 1 kpa, zgodnie z którym, w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy, to uznać należy, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył powyższych przepisów, nie jest on bowiem, jak słusznie zauważył organ, pracownikiem Urzędu Miasta S., lecz rzeczoznawcą majątkowym wyłonionym w przetargu w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. 4. Jak wynika z akt sprawy kontroli Sądu podlegało odszkodowanie za nieruchomość gruntową niezabudowaną. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Odnosząc się do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania, trzeba stwierdzić, że organ określa jego wysokość w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego stosownie, do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który to operat musi spełniać przepisane prawem wymogi. Wskazać w tym miejscu należy, iż pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a ponadto czynność, której dokonuje rzeczoznawca polegająca na wycenie nieruchomości wymaga - jak w przypadku każdego biegłego - wiedzy specjalistycznej, której Sąd nie ma podstaw ani możliwości do podważania. Jak wcześniej wskazano, sąd administracyjny nie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy w jej aspekcie merytorycznym, jak to ma miejsce w przypadku sądu powszechnego a jedynie bada zaskarżoną decyzję pod kątem, czy jest ona zgodna z prawem. W tym kontekście rzeczą sądu administracyjnego było zbadanie, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenia, czy sporządziła go osoba kompetentna, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że taka sytuacja miała w tej sprawie miejsce. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał i omówił właściwe przepisy prawa, na podstawie których sporządzono operat, a oceniając go pod tym kątem, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Zaznaczyć też trzeba, że w dacie wydawania decyzji operat ten zachowywał ważność, zaś rzeczą biegłego było zebranie materiału porównawczego. Skarżący zakwestionowali wysokości przyjętej wyceny, jednakże nie przedłożyli żadnego innego, miarodajnego w tym przedmiocie, dowodu. W tych warunkach zatem przyjęcie przez organy wyceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego było zasadne. Podkreślić w tym miejscu należy, iż subiektywne przekonanie strony o zaniżonej ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Prawidłowo organ również stwierdził, iż stosownie do art. 173 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do określenia wartości nieruchomości, a w ramach tych uprawnień posiada także uprawnienia do wyceny naniesień na nieruchomości, w tym naniesień roślinnych, które co do zasady stanowią część składową nieruchomości gruntowej, zgodnie z art. 48 kodeksu cywilnego. Reasumując stwierdzić należy, iż pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a rzeczą sądu administracyjnego było zbadanie, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy spełniający odpowiednie wymogi i sprawdzenia, czy sporządziła go osoba kompetentna, mająca ku temu odpowiednie uprawnienia. 5. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.