II SAB/Gd 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. F. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku B. F. z dnia 13 sierpnia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości P., gmina K. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego B. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2007r. B. F. wystąpił do Wójta Gminy z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w P., gmina K. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 14 sierpnia 2007r. Pismem z dnia 30 grudnia 2008r. B. F. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze skargą na opieszałość Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sprawach wniosków z 2007 roku, dotyczących kilku działek. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 5 stycznia 2009r. W dniu 26 kwietnia 2011r. B. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy, dotyczącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w P., wskazując, że bezczynność trwa od dnia złożenia wniosku, tj. 13 sierpnia 2007r. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu w dniu 20 kwietnia 2011r., a następnie w dniu 26 kwietnia 2011r. przekazana do organu administracji. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W przypadku wniesienia skargi do niewłaściwego organu, organ ten powinien przekazać skargę organowi określonemu w art. 54 § 1 ustawy. Decydujące znaczenie będzie miała data nadania przez ten organ skargi pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Stąd też stwierdzić należy, że skarga została wniesiona w dniu 26 kwietnia 2011r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, wskazując, że organem wyższego stopnia w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej do organu niewłaściwego ewentualnie o jej oddalenie, gdyż w dniu 17 maja 2011r. sporządzony został projekt decyzji i po uzyskaniu uzgodnień wydana zostanie decyzja o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy istniał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Od dnia 17 maja 2011 r. orzekając o bezczynności organu Sąd ma także obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu skarga B. F. na bezczynność Wójta Gminy jest zasadna, albowiem zaskarżony organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianym terminie. Dyspozycja art. 35 § 1 Kpa nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Zgodnie z art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ wniósł o odrzucenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie jako skierowanej do niewłaściwego organu. Zarzut ten jest niezasadny i niezrozumiały. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie zaskarżona została bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a więc skarga została skierowana przeciwko właściwemu organowi, tj. organowi rozpoznającemu sprawę i pozostającemu, według twierdzeń skargi, w bezczynności w tejże sprawie. Skarżący, zgodnie z przepisem art. 37 § 1 Kpa, wobec niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym i nieprzedłużenia terminu jej załatwienia, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na opieszałość Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sprawach wniosków z 2007 roku dotyczących kilku działek. Skarga ta powinna zostać potraktowana jako zażalenie na niezałatwienie między innymi przedmiotowej sprawy. Tym samym zaś zostały spełnione wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, iż w następstwie wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2007r. (data wpływu do organu 14 sierpnia 2007r.) Wójt Gminy K. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w P., gmina K.. W aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Z akt tych wynika natomiast, że w dniu 18 maja 2011r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji, sporządzonego w dniu 17 maja 2011r. w oparciu o analizę datowaną na 10 maja 2011r. W dniu 27 maja 2011r. do organu wpłynęło uzgadniające postanowienie Starosty z dnia 25 maja 2011r. Następnie zaś pismem z dnia 31 maja 2011r., na podstawie art. 10 §1 Kpa, organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z projektem decyzji i analizą, zakreślając termin siedmiodniowy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bez wątpienia zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność jest zasadna. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż uzasadnione jest zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w P., gmina K., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zaznaczyć należy, iż dla oceny bezczynności organu administracji w przedmiotowej sprawie nie mają znaczenia działania podejmowane przez organ w 2011 roku, a w szczególności opracowanie przez organ projektu decyzji i wystąpienie o jego uzgodnienie. Wbrew twierdzeniom organu okoliczności te w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy do oddalenia skargi. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma bowiem znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu ( zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109 ). Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (D. U. nr 34, poz. 173) dodał do przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Po dniu wejścia w życie tej zmiany (17 czerwca 2011 r.) sądy administracyjne mają obowiązek, przy stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekle prowadzonego postępowania dokonania oceny, czy zaniechania te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo w związku z treścią przepisu art. 156 par. 1 ust. 2 K.p.a.. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Powyższa definicja dotyczy w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże dopuszczalne jest także rażące naruszenie przepisów postępowania. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05, LEX nr 189214). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w Kpa przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 Kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest w rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Uwzględniając zatem przedmiot wniosku oraz czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, wynikające z treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem w okresie od złożenia wniosku w sierpniu 2007 roku aż do maja 2011 roku nie podjął żadnych czynności w sprawie. Natomiast w okresie od dnia 10 maja 2011r. do 18 maja 2011r. przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządził projekt decyzji, który przesłał do uzgodnienia, zaś w dniu 31 maja 2011r. zawiadomił strony w trybie art. 10 §1 Kpa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł w wyroku na postawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.