II SA/Po 475/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 17 lutego 2011 r. do Urzędu Miejskiego – Biura Świadczeń Rodzinnych w K. wpłynął wniosek A. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką R. D.. W złożonym w tym samym dniu oświadczeniu wnioskodawca wyjaśnił, iż jego matka R. D. pozostaje w związku małżeńskim z M. D., który z uwagi na swoją niepełnosprawność (ma odjętą rękę) nie jest w stanie sprawować opieki nad schorowana, poruszającą się na wózku inwalidzkim, żoną. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił nie przyznać A. D.e świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad R. D. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż R. D. pozostaje w związku małżeńskim z M. D. Odwołanie o powyższej decyzji złożył A. D. wnosząc o ponownie przeanalizowanie sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołujący podniósł, iż jego matka jest osobą schorowaną, wymagającą opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. On sam nie pracuje ani nie prowadzi działalności gospodarczej i nie pobiera żadnych świadczeń, zamieszkuje z rodzicami, nad którymi sprawuje opiekę. W ocenie A. D. stanowisko organu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje innym członkom rodziny sprawującym opiekę nad dwojgiem małżonków, którzy z uwagi na swój stan zdrowia nie są wstanie pomagać sobie nawzajem, jest niegodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to m.in. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., który orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją. A. D., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, iż organy administracji powinny kierować się słusznym interesem strony oraz interesem społecznym. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunem obojga jest ich dziecko. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z przepisu tego wynika, iż A. D., pomimo sprawowania opieki nad matką, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje z uwagi na pozostawanie przez R. D. w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podkreślił także, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawiają organowi orzekającemu w sprawach przyznawania świadczeń rodzinnych możliwości tzw. uznania administracyjnego. Przepisy te w sposób bezwzględny określają zasady przyznawania prawa do przedmiotowych świadczeń i organ nie może od tych zasad odstępować nawet w wyjątkowych sytuacjach. A. D. wywiódł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazał, iż znane mu są decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w identycznym stanie faktycznym, którymi organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie różne traktowanie przez ten sam organ obywateli znajdujących się w identycznej sytuacji jest nie do przyjęcia. Organy administracji winny także brać pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący wniósł także o przyznanie mu przedmiotowego świadczenia oraz określenie, od którego dnia przysługuje mu to świadczenie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, iż wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Tym samym, przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy wyjaśnić stronie skarżącej, iż sąd nie jest uprawniony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie do skontrolowania czy wydana w tym przedmiocie decyzja organu administracji odpowiada prawu. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sąd, w przedmiotowej sprawie, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy A. D. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z podjęcia pracy w celu opieki nad matką R. D., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, która jest w związku małżeńskim z - również wymagającym opieki – M. D. (z załączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że wymaga on częściowego wsparcia i pomocy innej osoby - k. 13 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 17. ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz. U z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z literalnym brzmieniem 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dokonując wykładni obu powołanych powyżej przepisów należy mieć na względzie, iż niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/10 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał stwierdził, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osobę rezygnującą z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał stwierdził, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto powołując się na swój wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny wynika z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm). Zgodnie z tym przepisem obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W analizowanej sprawie, rozważenia wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do wywodów zawartych w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, w każdym przypadku wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która sprawuje nad nią opiekę, rezygnując z pracy zarobkowej. Tak rozumiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tworzy pewne wyłączenie, które zastosowane wprost do każdego przypadku może prowadzić do sytuacji nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych. Z tych przyczyn przepis ten musi podlegać wykładni celowościowej, a jednocześnie odrzucić należy te rezultaty wykładni językowej, które nie dają się pogodzić z normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu dokonując wykładni powyższych przepisów należy odwołać się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w przytoczonym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. jednoznacznie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób - z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skoro zatem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie miałyby bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które sprawują opiekę nad innym członkiem rodziny, wobec którego są zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy członek rodziny pozostający pod opieką jest w związku małżeńskim, ale małżonek nie może mu udzielić wsparcia z uwagi na własny stan zdrowia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 68/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W miejscu tym należy wskazać na postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 (publ. OTK-A 2010/5/53), którym Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie badania konstytucyjności art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że przepis ten można wykładać w ten sposób, iż nie traktuje on pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki, za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które na takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oparły swe rozstrzygnięcia (wyroki o sygn. akt II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 oraz o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Trybunału orzeczenia te dają podstawę do stwierdzenia, iż istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w sposób, który wychodzi naprzeciw zgłaszanym w kontekście tego przepisu wątpliwościom konstytucyjnym. Przenosząc powyższe rozważania, na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż skoro w dniu wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji istniały uzasadnione przesłanki do uznania, że M. D. będący mężem R. D. nie był w stanie sprawować, z uwagi na swój stan zdrowia, opieki nad małżonką (sam wymaga częściowego wsparcia i pomocy innej osoby) to opieka nad R. D. ze strony jej syna A. D. była konieczna i uzasadniona. Stanowiła zadośćuczynienie ciążącemu na skarżącej obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki - a w istocie względem rodziców. Zważając na dopuszczalny sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać, że przepis ten nie stoi w niniejszej sprawie na przeszkodzie przyznaniu A. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad R. D.. Przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organ powinien przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające i ustalić czy skarżący jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka uwzględniając okoliczność, iż ojciec skarżącego jest także osobą niepełnosprawną wymagającą wsparcia i pomocy innej osoby w samodzielnej egzystencji. Wobec naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego w sposób i w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na marginesie powyższych rozważań Sąd chciałby nadto wskazać na uchybienie nie mające wprawdzie wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednakże świadczące o nie dość wnikliwym i sumiennym procesowaniu przez organ II instancji, a polegające na dwukrotnym błędnym zapisie nazwiska wnioskodawcy zarówno w rubrum jak i w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W wyroku nie zamieszczono orzeczenia o kosztach postępowania ponieważ skarżący nie był obowiązany do ich ponoszenia.