II GSK 1132/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1263/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 maja 2011 r. nr w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1263/11 oddalił skargę J S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 1 lipca 2008 r. J. S. złożyła wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K. przyznał J. S. rentę strukturalną od 31 października 2008 r. do 21 czerwca 2017 r. uznając, że spełnia ona warunki wymagane do przyznania i wypłaty renty strukturalnej, określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, dalej: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r.) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącej renty strukturalnej i następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję z [...] października 2008 r. oraz odmówił przyznania J. S. renty strukturalnej. Wobec powyższego Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR, działający z upoważnienia Prezesa ARiMR wydał [...] lutego 2011 r. decyzję ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 15. 911, 35 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu złożenia wniosku skarżąca miała przyznane, na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2004 r., stałe prawo do renty rodzinnej, o czym nie powiadomiła ubiegając się o przyznanie renty strukturalnej. Takie działanie stanowi naruszenie zasad i warunków przyznawania płatności. Organ podkreślił, że możliwe jest odstąpienie od obowiązku zwrotu nadmiernie pobranej płatności jeżeli okres pomiędzy datą płatności a datą pierwszego zawiadomienia beneficjenta o nienależnej płatności jest dłuższy niż 10 lat lub po upływie 4 lat, o ile beneficjent działał w dobrej wierze. Organ mając na uwadze zaistniałe okoliczności faktyczne stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wyłączenia w stosunku do skarżącej obowiązku zwrotu pobranego świadczenia. J. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że J. S. składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej podpisała oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania i wypłaty tego świadczenia. Wobec tego beneficjentka była świadoma skutków pobierania renty strukturalnej pomimo niespełnienia warunków do jej otrzymywania. Prezes ARiMR zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Inspektorat w K. z 10 lutego 2009 r. zaadresowane do J.S., w którym poinformowano skarżącą o konieczności powiadomienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o posiadanym prawie do renty rodzinnej, czego zainteresowana jednak nie uczyniła. Prezes ARiMR wyjaśnił, że podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty dotyczące jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej nie mogą stanowić okoliczności zwalniających od zwrotu niezależnie pobranych środków finansowych z tytułu renty strukturalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J. S. na powyższą decyzję podniósł, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Sąd podkreślił, że skarżąca w okresie od 31 października 2008 r. do stycznia 2010 r. pobierała rentę strukturalną, w sytuacji gdy od 1 września 2004 r. miała przyznane prawo do renty rodzinnej. Wypłatę renty rodzinnej wstrzymano zgodnie z wnioskiem skarżącej z dniem 1 lutego 2009 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 73 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18) w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust.3 powyższego artykułu. Odstąpienie od obowiązku zwrotu tej kwoty może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych w art. 73 pkt 5 rozporządzenia Komisji lub art. 73 pkt 4 czyli po 10 latach, jakie upłyną między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia o tym, że jest ona nienależna lub w przypadku dobrej wiary rolnika po upływie 4 lat. Odstąpienie od żądania płatności może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy a beneficjent nie mógł w zwykłych okolicznościach wykryć tego błędu. Sąd podkreślił, że taka sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdyż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dacie przyznawania i wypłaty skarżącej płatności nie wiedział o wcześniejszym przyznaniu J. S. renty rodzinnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji gdy skarżącej przyznano i wypłacano rentę strukturalną, pomimo wcześniej ustalonego prawa do renty rodzinnej pobrane świadczenie z tytułu renty strukturalnej należało uznać za nienależne w rozumieniu art. 29 ust.1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej ustawa o ARiMR). J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art.12 k.p.a. poprzez wznowienie z urzędu przez organ administracji postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej po prawie roku od dnia, w którym ujawnione zostały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję, co w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na wymiar ustalonego w decyzji obowiązku zwrotu przez skarżącą kwot nienależnie pobranych z tytułu renty strukturalnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 19 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. poprzez brak przeprowadzenia przez organ administracji wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek warunkujących uzyskanie przez skarżąca renty strukturalnej; - art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa ARiMR i niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu wydanej z naruszeniem prawa. -art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów zgłoszonych przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Prezesa ARiMR ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji przez Prezesa ARiMR miało miejsce po uprzednim wznowieniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej, w wyniku czego uchylona została decyzja dotychczasowa i odmówiono przyznania skarżącej renty strukturalnej. Skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., wydanej po wznowieniu postępowania i jest ona ostateczna. W związku z tak ukształtowanym stanem sprawy należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż w istocie odnosi się on do postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., zakończonego wydaniem decyzji z [...] lutego 2010 r. W szczególności nie sposób przyjąć, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było uwzględnienie skargi na decyzję Prezesa ARiMR ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej z powodu uchybień, które miały zaistnieć w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej. Zarzucana przez skarżącą opieszałość w podejmowaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, co stanowić miało naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a., mogłaby ewentualnie dotyczyć czynności podejmowanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., a nie Prezesa ARiMR. Wobec twierdzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną, że uchybienie art. 8 i art. 12 k.p.a. miało wpływ na wymiar ustalonego w decyzji Prezesa ARiMR obowiązku zwrotu kwot nienależnie pobranych z tytułu renty strukturalnej stwierdzić należy, że między datą wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z [...] lutego 2010 r. a określeniem kwoty nienależnie pobranych należności z tytułu renty strukturalnej istnieje związek, jednak kwestionowanie wysokości wspomnianej kwoty powinno nastąpić poprzez podniesienie zarzutu odnoszącego się bezpośrednio do decyzji dotyczącej tej kwestii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca niesłusznie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 19 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2004 r. poprzez brak przeprowadzenia przez organ administracji wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek warunkujących uzyskanie przez skarżącą renty strukturalnej. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że krytyka skarżącej skierowana jest pod adresem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który nie dość wnikliwie przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z [...] grudnia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej. Argumentacja podniesiona przez skarżącą wskazuje, że w istocie nie dotyczy ona decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, a odnosi się wprost do decyzji z [...] grudnia 2008 r., zatem uchybienie § 19 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2004 r. nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja Prezesa ARiMR została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Powołany przepis stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na - współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (pkt 2a), - finansowanie przez Agencje pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2 b). Z treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przez Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. W rozpoznawanej sprawie Prezes ARiMR ustalił, że ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej została uchylona i wydano decyzję odmawiającą przyznania renty strukturalnej. Wszelkie zagadnienia związane zarówno z przyznaniem renty strukturalnej jak i wznowieniem postępowania w tej sprawie nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Prezesa ARiMR a w konsekwencji podnoszone w tym zakresie uchybienie nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że może mieć on zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę. Wtedy to uznając, że kontrolowany akt administracyjny narusza prawo, Sąd może, stwierdzając, że dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. podjąć przewidziane ustawą środki w stosunku do innych aktów wydanych w granicach danej sprawy. Oddalając skargę na kontrolowaną decyzję, jak to miało miejsce w tej sprawie, Sąd nie mógł stosować art. 135 p.p.s.a. i z tego względu omawiany zarzut należało uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez skarżącą. Z uzasadnienia zarzutu wynika, że wady uzasadnienia dotyczą niedostatecznego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej związanych z opieszałością w podejmowaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej. W związku z tak sformułowanym zarzutem wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, OSNAiWSA 2009, nr 3, poz. 39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09 CBOSA). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09 CBOSA). W skardze kasacyjnej skarżąca nie wyjaśniła na czym miał polegać istotny wpływ naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i §2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.