I OSK 2297/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 347/11 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 347/11 oddalił skargę H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Nieruchomość położona w K. w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2 (powstała w wyniku podziału działki nr [...]), decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, została przeznaczona pod rozbudowę skrzyżowania ulic: [...] - [...] - [...] - [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury technicznej. Natomiast na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] - [...] - [...] - [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury, działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] także została przeznaczona pod ww. inwestycję drogową. Pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010r., nr [...], Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. W. w wysokości 293.158 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], a także zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył Prezydent Miasta Krakowa. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...]: - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, - uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości zaliczki w wysokości 41.358 zł na poczet postępowań prowadzonych na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 sierpnia 2008 r., w sprawie ustalenia odszkodowań za nieruchomości przeznaczone pod lokalizację inwestycji pn. rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] [...] - [...] - [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury technicznej, a także o zobowiązaniu do uiszczenia kosztów zaliczki Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Małopolskiego w dniu 15 stycznia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. Organ zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego stanowiącego mapę z projektem podziału nieruchomości do decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, jednoznacznie wynika, iż w obszarze linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji znajduje się jedynie działka oznaczona jako nr [...]. Z kolei działka nr [...] nie została przeznaczona pod przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Załączniki mapowe znajdujące się w aktach sprawy wskazują, iż nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] zabudowane są budynkiem mieszkalnym, natomiast linie rozgraniczające teren dzielą ten budynek na dwie części. Powołując się na przepisy kodeksu cywilnego dodano, że skoro przejęciu z mocy prawa podlega tylko działka oznaczona nr [...] wraz z częścią znajdującego się na niej budynku mieszkalnego jako części składowej tego gruntu - to niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości całego budynku usytuowanego na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...]. Odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać tylko tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Wyjaśniono też, iż organ I instancji powinien łącznie rozpatrzeć sprawy dot. ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa decyzją lokalizacyjną Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa decyzją Wojewody Małopolskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2010 r. W ocenie organu niedopuszczalne jest odrębne ustalenie odszkodowania za części składowe działki nr [...] w jednym postępowaniu, a za grunt w drugim, odrębnym bowiem przedmiotem postępowania odszkodowawczego jest ustalenie kwoty odszkodowania należnego za całą nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową wraz z jej częściami składowymi. Niezależnie od powyższego Minister Infrastruktury rozstrzygnął także kwestię prawidłowego obciążenia Prezydenta Miasta Krakowa zaliczką na poczet postępowań odszkodowawczych prowadzonych na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa uznając, że zobowiązanie do ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego nie wynika z art. 262 k.p.a. bowiem koszt opinii biegłego nie wynika z winy strony ani z jej obowiązku. Jest to ustawowy obowiązek organu administracji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie interesu prawnego strony polegającego na uniemożliwieniu jej uzyskania w terminie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, gdy działka ta została już odebrana w drodze egzekucji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona pozbawiona własności swojej nieruchomości poprzez postępowanie egzekucyjne i pozostaje bez odszkodowania; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie ma możliwości wyceny działki oznaczonej nr [...] według jej stanu na datę wydania decyzji i ujęcia w jej wycenie domu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję w całości podzielił stanowisko i argumentację Ministra Infrastruktury, że niemożliwe jest odrębne ustalenie odszkodowania za części składowe działki nr [...] w jednym postępowaniu, a za grunt w drugim. Rozpoznawana sprawa dotyczy tylko ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Bezspornym jest, że budynek mieszkalny znajduje się na dwóch działkach - nr [...] oraz nr [...]. Skoro jednak przejęciu z mocy prawa w niniejszej sprawie podlega tylko działka oznaczona nr [...] wraz z częścią znajdującego się na niej budynku mieszkalnego jako części składowej tego gruntu - to niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości całego budynku usytuowanego na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...]. Odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać tylko tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Sąd I instancji uznał również za zasadne stanowisko Ministra Infrastruktury, który uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie ustalenia zaliczki na poczet postępowań odszkodowawczych prowadzonych na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa i obciążenia Prezydenta tą zaliczką. W postępowaniu odszkodowawczym zwrócenie się organu administracji publicznej do biegłego jest obligatoryjne, nie zaś fakultatywne - tak więc organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze, WSA w Krakowie uznał je za niezasadne i nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego strony. Faktem jest, że dom skarżącej został zburzony i nie otrzymała ona jeszcze za niego odszkodowania, lecz nie stanowi to naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 46 i 191 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalenie odszkodowania za część części składowej wywłaszczonej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania należytej kontroli kwestionowanego postanowienia Ministra Infrastruktury w zakresie oceny: a) skutków, do jakich prowadzi jego wydanie i utrzymanie w mocy; b) okoliczności składających się na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej oraz naruszenie jej podstawowych praw obywatelskich. 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 7 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli kwestionowanej decyzji, utrzymanie której w mocy prowadzi do bezzasadnego obciążenia skarżącej skutkami błędnych działań organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kategoria pojęciowa "część części składowej" obca jest zarówno prawu administracyjnemu jak i prawu cywilnemu. Przepisy art. 46 i 191 k.c., na które powołał się zarówno organ, jak i Sąd nie znają takiego pojęcia, a co za tym idzie – nie łączą się z nim żadne konsekwencje prawne. Zarówno rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy, jak i organ wydający decyzję potraktowali dom jako całość funkcjonalną, co było w sprawie konieczne i zasadne, zwłaszcza w kontekście przeprowadzonej egzekucji. Przepisy specustawy drogowej nie stwarzają przeszkód, co do traktowania budynków mieszkalnych posadowionych na wywłaszczanych nieruchomościach jako funkcjonalnej całości. Sam budynek mieszkalny, jako taki nie stanowi odrębnej nieruchomości w sensie cywilistycznym. Tym bardziej nie stanowi nieruchomości fizyczna część budynku. Wobec tego, iż ustawodawca w specustawie nie wprowadził odrębnej definicji nieruchomości, to zgodnie z postulatem spójności systemu prawnego, pojęcie nieruchomości należy rozumieć zgodnie z art. 46 k.c. Ponadto, uniemożliwienie uzyskania odszkodowania w wypadku, gdy doszło już do egzekucji stanowi naruszenie podstawowych praw i wolności obywatelskich. Naruszenie tych praw, już samo w sobie jest na tyle poważnym zagrożeniem, że powinno być wzięte pod uwagę przez organy, jak i przez Sądy. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na zarzucie naruszeniu przepisów postępowania jak również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 3 §1 P.p.s.a w zw., z art. 7,77 i 80 kpa uznać należy za nie uprawniony. Z materiału aktowego sprawy wynika, ze skarżąca była właścicielką działki [...], która to działka na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009r. o ustaleniu lokalizacji drogi została podzielona na działki [...] i [...]. Następnie działka [...] została podzielona na działki o nr [...] i [...] przy czym ta ostatnia działka została także przeznaczona pod inwestycję drogową. Na działce [...] i na działce [...] znajduje się ten sam budynek mieszkalny. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że budynek mieszkalny znajduje się co prawda na dwóch działkach - nr [...] oraz nr [...] to jednak przejęciu z mocy prawa w rozpoznawanej sprawie podlega tylko działka oznaczona nr [...] wraz z częścią znajdującego się na niej budynku mieszkalnego jako części składowej tego gruntu. Wobec precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów procedury sądowej jak również administracyjnej uznać należy za nietrafny. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 46 i 191 k.c. poprzez ich błędną wykładnię wskazać należy, że jest on także niezasadny. Sąd I instancji kontrolował kasatoryjną decyzję Ministra Infrastruktury. W decyzji tej organ jak również Sąd nie kwestionują zasady wyliczania wysokości odszkodowania wyrażonej w art. 18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Istota sporu sprowadza się do kwestii czy w decyzji ustalającej odszkodowanie za zabudowaną połową budynku działkę gruntu nr [...] należy przyznać odszkodowanie za cały budynek czy też tylko za cześć tego budynku posadowioną na tej działce. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości całego budynku usytuowanego na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...] w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest odszkodowanie za działkę nr [...]. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odszkodowanie za grunt pod inwestycję drogową powinno uwzględniać tylko tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Legalną definicję nieruchomości stanowi art. 46 k.c., zgodnie z § 1 nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Definicję tę można uzupełnić ponadto treścią art. 47 i 48 k.c., zgodnie z którymi budynek (o ile ustawa nie stanowi inaczej) stanowi cześć składową nieruchomości i jako taki, nie może stanowić odrębnego od niej przedmiotu obrotu, Zasadnie Sąd I instancji uznał również za zgodne z prawem stanowisko Ministra Infrastruktury, który uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie ustalenia zaliczki na poczet postępowań odszkodowawczych prowadzonych na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa i obciążenia Prezydenta tą zaliczką. W postępowaniu odszkodowawczym zwrócenie się organu administracji publicznej do biegłego jest obligatoryjne, nie zaś fakultatywne - tak więc organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego co do wartości wywłaszczonej nieruchomości gdyż zaliczka jest pochodną od kwoty wyliczonego przez biegłego odszkodowania . Faktem jest, że nieruchomość zabudowana połową budynku stanowiąca własność skarżącej został wywłaszczona i nie otrzymała ona za nią odszkodowania, jednakże zauważyć należy, że organy nie uchylają się od ustalenia i wypłaty odszkodowania. Świadczy o tym krótki okres jaki upłynął od daty wywłaszczenia do daty ustalenia odszkodowania. Jednakże w wyniku postępowań odwoławczych termin ustalenia i wypłaty odszkodowania uległ wydłużeniu, co w żaden sposób nie pozbawia skarżącej prawa do otrzymania słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praczłowieka i Podstawowych Wolności. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.P.s.a.