I OSK 1838/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 643/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 643/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...)stycznia 2007 r. nr (...)Prezydent Miasta Zabrze przyznał M. R. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla 1 osoby w miesiącach: styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec 2007 r. w wysokości 20 zł miesięcznie, zgodnie z art. 3 pkt 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259). Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie M. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w ramach wniosku z dnia 1 września 2010 r. dotyczącego wszystkich, wydanych w stosunku do niego rozstrzygnięć organów pomocy społecznej. W jego ocenie organ w niniejszej sprawie błędnie ustalił jego sytuację dochodową, albowiem nie uwzględnił kwoty alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego wobec niego postępowanie egzekucyjne. Doprowadziło to do przyznania świadczeń w zmniejszonej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż badając akta sprawy nie ustaliło zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast skoro M. R. uzasadnił swój wniosek dokonaniem przez organ złej interpretacji przepisu, to wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Od powyższej decyzji M. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podstawą do wydania decyzji z dnia 26 stycznia 2007 r. było ustalenie jego dochodu. Zdaniem odwołującego do dochodu zostały wliczone potrącenia alimentacyjne, które nie są jego dochodem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia (...) marca 2011r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz powtórzyło argumentację zawartą w jej treści. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony począwszy od stycznia 2003r. wszystkie decyzje Prezydenta Miasta Zabrze rażąco naruszały również konstytucyjnie gwarantowane mu prawa takie jak prawo do prawnej ochrony życia, równego traktowania i zakazu dyskryminacji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Nadto organy nie zastosowały się do zapisu zawartego w ustawie o pomocy społecznej, zgodnie z którym do dochodu nie wlicza się kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślił, iż z powodu błędnego obliczenia dochodu od stycznia 2003r. przypadało mu około 5 zł dziennie do życia. Zarzucił pracownikom MOPR popełnienie przestępstw, narażenie go na eksmisję z mieszkania oraz zmuszenie go do kradzieży. Skarżący stwierdził, że w kwestii obliczania wysokości zasiłku stałego wyrównawczego ustawa o pomocy społecznej nakazywała nie wliczać alimentów do dochodu o czym przesądziło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrok z dnia 15 września 2009r. sygn. akt I OSK 94/09, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 428/09, gdzie orzeczono, że wliczanie kwoty alimentów do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego jest naruszeniem prawa materialnego. M. R. podał, że przy ustalaniu wysokości zasiłków podstawą do obliczenia ich wysokości powinno być prawidłowe ustalenie wysokości dochodu strony, co u niego oznacza jedynie dochód w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. Jego zdaniem skoro od stycznia 2003 r. do jego dochodu wliczane były kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, to należy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić nieważność każdej decyzji wydanej przez organ I instancji od tego okresu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 21 czerwca 2011r. skarżący ponownie stwierdził, że od stycznia 2003r. jego dochód powinien być pomniejszony o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób oraz podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zabrze. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekało w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach prawidłowo zakwalifikowało pismo skarżącego z dnia 1 września 2010r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Zabrze, w tym decyzji z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...). Stosownie natomiast do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja Prezydenta Miasta Zabrze z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...), przyznająca skarżącemu wnioskowany zasiłek celowy, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji M. R. wskazał błędne ustalenie jego sytuacji dochodowej, gdyż organ nie uwzględnił kwot alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się natomiast, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Tym samym naruszenie prawa, które miałoby polegać ewentualnie na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich zastosowania, w żadnym wypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W konsekwencji podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ustalania dochodu nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Istotnym jest również, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wbrew jego stanowisku uznawała, że kryterium dochodowe wymagane dla przyznania świadczeń pomocowych zostało spełnione, wobec tego przyznano mu wnioskowane świadczenie. Zarzut błędnego wyliczenia dochodu strony postępowania ze względu na nieprawidłową interpretację obowiązującego prawa uznano za całkowicie pozbawiony związku z kontrolowaną sprawą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R. zarzucając mu 1. naruszenie art. 8 ust 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu dochodów skarżącego alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym przypadku dzieci skarżącego. Wynikiem tego skarżący otrzymał zasiłek okresowy w kwestionowanej wysokości 20 zł. W zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach uznał, iż zarzut błędnego wyliczenia dochodu strony postępowania ze względu na ze względu na nieprawidłową interpretację obowiązującego prawa uznać trzeba za całkowicie pozbawioną związku z kontrolowaną sprawą; 2. naruszenie art. 3 ust 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyznaniu zasiłku okresowego w dalece niewystarczającej wysokości 20 zł, co powoduje, iż nie jest on w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nadto, iż rozmiar świadczenia nie jest dostosowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w efekcie, której błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawnie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia (...) stycznia 2007r.; 4. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznych czynności dowodowych celem poczynienia ustaleń idących w kierunku obliczenia jaka część alimentów jest potrącana przez organ egzekucyjny jako bieżące alimenty, co na wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego, a tym samym zaakceptowanie uchybień organu administracji w zakresie obowiązków określonych w art. 7 i 77 k.p.a.. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Zabrze, przyznających skarżącemu zasiłek celowy. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem, który ograniczony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 §1 K.p.a. Według art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa, które nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca i zasadnie Sąd pierwszej instancji wywiódł brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Podstawę zarzutów skargi kasacyjnej stanowi nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organ ustalając kwotę dochodu skarżącego pominął wysokość alimentów świadczonych przez niego na rzecz dzieci, co w jego ocenie spowodowało przyznanie zasiłku w zmniejszonej wysokości. Wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa jednak, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się uznawała, że kryterium dochodowe wymagane dla przyznania świadczeń pomocowych zostało spełnione i na tej podstawie przyznano wnioskowane świadczenie. Kwestia doliczenia alimentów do dochodu skarżącego nie ma więc znaczenia dla ustalenia wysokości jego dochodu w sprawie w której domagał się stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, wyliczony przez organ dochód skarżącego nie przekraczał obowiązującego w zakresie wnioskowanego świadczenia kryterium dochodowego. Już sama ta okoliczność powoduje, że podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do błędnej interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej i art. 106 § 3 p.p.s.a. także nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaakceptowanie faktu przyznania przez organ skarżącemu zasiłku w niewystarczającej wysokości należy podnieść, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 tejże ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna nie może więc służyć wzbogacaniu się osób, a jedynie wspomagać je w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których własnym staraniem, przy użyciu posiadanych przez siebie środków, same we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć. Świadczenia wypłacane z pomocy społecznej nie mają więc charakteru roszczeniowego, a ich wysokość dostosowana jest do potrzeb osób znajdujących się w ciężkim położeniu oraz aktualnych możliwości finansowych organu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.