II OSK 551/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 556/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. F. kwotę 600 (sześćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 556/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, c.o., gazowej i elektrycznej oraz instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej, gazowej i energetycznej nn zalicznikowej oraz zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] na działce nr [...] przy ul. N. w Lublinie. Po przywróceniu terminu postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2011r., znak: [...] właścicielka działki sąsiedniej – A. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że nie zgadza się na usytuowanie projektowanego budynku w odległości 1,5m od granicy jej działki. Podniosła, że zamierza postawić budynek z częścią usługową w odległości 4,4 m od granicy działki nr [...], ze ścianą z otworami okiennymi. W sprawie wydana już został decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ustalająca warunki zabudowy dla tej inwestycji. Wyjaśniła, że usytuowanie projektowanego budynku na działce nr [...] w odległości 1,5m od granicy działki nr [...] utrudni przyszłą zabudowę na działkach nr [...]. Bardziej właściwe byłoby, jej zdaniem, wybudowanie budynku przez inwestora bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodny z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]). Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. [...] zlokalizowany został w strefie wyznaczonej nieprzekraczalną linią zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekraczać 25 %. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr [...], wskaźnik ten wynosi 20,95%. Powierzchnia biologicznie czynna według projektu stanowi 53,54% i jest większa od minimalnej określonej na 50%. Spełniony też został warunek dotyczący wysokości zabudowy mieszkaniowej: do II kondygnacji czyli do 9m wysokości w kalenicy (parter oraz poddasze użytkowe), przy nachyleniu połaci dachu do 45°. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zachowane zostały również pozostałe wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej działki od ul. N. na warunkach uzyskanych w Wydziale Dróg i Mostów Urzędu Miasta Lublin. W granicach lokalizacji inwestycji zapewniono miejsca postojowe w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. 1 mp/1 lokal mieszkalny. Projekt budowlany zjazdu z drogi powiatowej nr [...] - ul. N. na teren działki nr ewid. [...] posiada uzgodnienie z zarządcą drogi (pismo Wydziału Dróg i Mostów z dnia [...] września 2010 r., znak: [...]). Jest to również zgoda na dysponowanie gruntem pasa drogowego ul. N. (działki nr ewid. [...]) - na cele budowlane związane z budową zjazdu i stanowi oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Projekt ten uzupełniony zgodnie z postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor E. B. dołączyła także, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto - jak wynika z projektu zagospodarowania terenu - szerokość działki nr ewid. [...] wynosi 13,8m, czyli mniej niż 16m, dlatego można było zastosować § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 - 273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że bardziej właściwe byłoby wybudowanie przez E. B. budynku w granicy z działką nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana na wniosek inwestora i zgodnie z tym wnioskiem. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień, aby ingerować w usytuowanie obiektu, jeżeli jest ono zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi w myśl. art. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji stwierdził, że usytuowanie projektowanego budynku na działce nr ewid. [...] w odległości 1,5m od granicy działki nr ewid. [...], nie uniemożliwi zabudowy tej działki, zgodnie z zamierzeniem A. M., czyli budynkiem oddalonym od granicy z działką sąsiednią nr [...] przy ul. N. o 4,4m ścianą z oknami. Wysokość projektowanego budynku pozwala na zachowanie minimalnej odległości między budynkami w celu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w myśl § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy uznał, że w takiej sytuacji, gdy spełniony został wymóg zawarty w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego, w której zarzuciła naruszenie art. 7, i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, w tym kwestii wpływu planowanego budynku E.B. na zamiary inwestycyjne skarżącej. W ocenie A. M. usytuowanie przez sąsiadkę budynku w odległości 1,5m od granicy może jej utrudnić otrzymanie pozwolenia na budowę budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 4,4m od granicy działki nr [...], mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszony został także art. 144 kodeksu cywilnego. W orzecznictwie utrwalone jest, że pozwolenie na budowę nie może zakłócać korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego wywodzi swoje prawo do korzystania z nieruchomości. Ponadto wskazała na naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 i § 11 ust. 1, 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003r. Zdaniem skarżącej projekt w części rysunkowej powinien określać między innymi "zasięg obszaru ograniczonego użytkowania". Ponadto skarżąca uważa, że przedstawiony projekt budowlany jest niekompletny, w związku z czym narusza art. 35 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. Sąd podał, że E. B. w celu realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych i zewnętrznych, musiała uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej zwanej jako "ustawa". Sąd przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie autora projektu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zaznaczył, że z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno – budowlanej w sprawach o pozwolenie na budowę jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje na obszarze objętym wnioskiem o wydanie tego pozwolenia, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Wniosek E. B. z dnia 18 października 2010 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz zjazdem na działkę nr [...] nie spełniał powyższych wymogów i w związku z tym Prezydent Miasta Lublin postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia, w terminie 6 tygodni od dnia otrzymania postanowienia, stwierdzonych w dokumentacji budowlanej braków i nieprawidłowości tj. ujednolicenie treści złożonego wniosku o pozwolenie na budowę z treścią załączonego projektu budowlanego w zakresie projektowanych instalacji wewnętrznych: wodn.-kan., c.o., gazowej i elektrycznej oraz projektowanej zewnętrznej instancji kanalizacji sanitarnej; uzupełnienie projektu zagospodarowania działki o część rysunkową; sprecyzowanie w opisie technicznym i na rysunkach dotyczących zewnętrznych instalacji sanitarnych, czy przyłącza kanalizacji sanitarnej, wodociągowe i gazowe, mając być objęte pozwoleniem, podanie sposobu odprowadzania wód opadowych. E. B. w dniu 3 stycznia 2011r. przedłożyła uzupełniony zgodnie z postanowieniem projekt budowlany i spełniła warunki określone w art. 32 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu, wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów przewidzianych przepisami prawa budowlanego, organy administracji nie mogły odmówić wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Inwestor przedstawił komplet wymaganych dokumentów: oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany z wymaganymi oświadczeniami i uzgodnieniami, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w tym projekt zagospodarowania działki. Analiza złożonego projektu potwierdziła jego zgodność z decyzją Prezydenta Miasta Lublin ustalającą warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym prawa do ochrony granic nieruchomości czy podniesionego w skardze – utrudnienia zagospodarowania w przyszłości działki sąsiedniej zgodnie z przepisami. Sposób ochrony osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego, interesu prawnego – rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Organy orzekające w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są limitowane wyłącznie kryteriami określonymi w przepisach prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że z poprawionego projektu budowlanego wynika, iż inwestorka od strony działki skarżącej nr [...] (od strony północnej) zrezygnowała z usytuowania okna w dachu i w ścianie oraz drzwi, a okap połaci zrównała z licem ściany północnej. Sąd podkreślił, że skarżąca przede wszystkim kwestionuje usytuowanie inwestycji w odległości 1,5m od granicy jej działki. Takie umiejscowienie jednak jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który dopuszcza lokalizację budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Rozwiązania wynikające z tego przepisu mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich i jako takie powinny być interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Mogą one znajdować zastosowanie tylko wówczas, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię nie ma możliwości usytuowania konkretnego obiektu oraz gdy takie usytuowanie nie będzie w sposób nadmierny ograniczało wykonywania praw rzeczowych do nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu, wątpliwości skarżącej, że nie będzie mogła usytuować budynku w odległości 4,4m od granicy z działką [...] ze ścianą z otworami okiennymi są nieuzasadnione. Jak wynika bowiem z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatem umiejscowienie przedmiotowego budynku w odległości 1,5m od działki skarżącej nie będzie miało wpływu na jej dalsze plany inwestycyjne. Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że projekt budowlany nie spełnia wszystkich wymogów określonych w § 8 ust. 3 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Strona skarżąca wskazała, że w części rysunkowej projekt nie określa m.in. "zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania". Jak wynika z § 8 tego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kwestionowany projekt oprócz części tekstowej, zawiera także część rysunkową sporządzoną na podstawie zaktualizowanej mapie zasadniczej w skali 1:500. Mapa ta określa wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia i które wymagane są dla zakresu i formy projektu budowlanego dla budynku jednorodzinnego. Sąd wyjaśnił, że nie wszystkie elementy określone § 8 ust. 3 rozporządzenia muszą być wymienione w każdym projekcie budowlanym. Organ bierze pod uwagę i sprawdza tylko te elementy, które występują na terenie, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Na obszarze, na którym ma zostać usytuowana przedmiotowa inwestycja, nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), w związku z tym organ nie mógł odnieść się do tej kwestii. Sąd nie uwzględnił również zarzutu, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w Lublinie ma wpływ na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie w myśl § 11 ust. 1 i 2 pkt 10 ww. rozporządzenia, czy na warunki ochrony przeciwpożarowej określone w odrębnych przepisach (§ 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia). Sąd wskazał, że jak wynika z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2009r. przedmiotowej inwestycji nie dotyczą zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Poza tym w projekcie budowlanym (k. 21) została zawarta "Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia", z której wynika, że na terenie inwestycji brak elementów i obiektów mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. przepisy zostały nieuwzględnione, albo niewłaściwie zastosowane. Sąd zauważyć, że skarżąca powołała tylko powyższe przepisy rozporządzenia bez wskazania, jakie konkretnie dane techniczne obiektu budowlanego mogą mieć wpływ na środowisko, jak i na bezpieczeństwo, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie. Nie wskazała także jakie warunki ochrony przeciwpożarowej określone w odrębnych przepisach nie zostały w projekcie spełnione. W ocenie Sądu chybione są zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, to jest art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały podjęte po rzetelnie przeprowadzonych postępowaniach, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na należyte ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. , reprezentowana przez adwokata D. P., zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: - § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: warunki techniczne) poprzez oddalenie skargi, a przez to nieuwzględnienie przez WSA w Lublinie określonej w rozporządzeniu minimalnej odległości od budynku planowanego na sąsiedniej działce i w konsekwencji zezwolenie na wybudowanie budynku w odległości mniejszej od budynku planowanego na działce skarżącej, niż wymagana odległość minimalna; - art. 4 i 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu administracji publicznej udzielającej pozwolenia na budowę budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi; - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez legalizację obiektu, którego nieuzasadnione przybliżenie do granicy na odległość 1,5m i posadowienie na działce budowlanej [...] narusza uzasadnione interesy właściciela działki sąsiedniej nr [...] powodując konieczność odsunięcia budynku na odległość znacznie większą niż w przypadku lokalizacji budynku na działce nr [...] w odległości co najmniej 3m od granicy i stanowi naruszenie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich i prawo ich zabudowy własnej działki. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: - art. 1 i art. 3 § 1 z art. 145 ust. 1 lit. a i 151 p.p.s.a. w związku z art. 4, 5 ust. pkt 9, art. 35 ust. 1 § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 warunków technicznych poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo tego, że organy administracji błędnie stosowały przepisy ustawy Prawo budowlane i warunków technicznych dopuszczając do nieuzasadnionego przybliżenia budynku do granicy działki nr [...] i uznając w efekcie, iż lokalizacja obiektu na działce nr [...] w odległości 1,5m od granicy działki nr [...] pozostaje bez wpływu na sposób zagospodarowania działki nr [...] - bez uwzględnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej; - art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ administracji błędnie przyjął, że planowana na działce sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej budowa jest zgodna z prawem, podczas gdy jej realizacja doprowadzi do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza spowoduje konieczność odsunięcia budynku planowanego na działce nr [...] na odległość większą niż wskazywana zarówno przez organy jak i WSA; - art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151, art. 141 ust. 4 i art. 145 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 81 k.p.a. oraz w zw. z § 271 ust. 1 i 9 poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy obu instancji a w efekcie także WSA błędnie przyjęły, iż ściana oraz dach w budynku zaprojektowanym na działce [...] od strony granicy z działką nr [...] posiada klasę I odporności ogniowej El 60 w pasie 4m, podczas gdy faktycznie elementy te tego rodzaju klasy odporności ogniowej nie posiadają, co w efekcie powoduje konieczność odsunięcia projektowanego budynku na działce nr [...] ścianą z oknami na odległość 7m, a nie 4m jak przyjmują to organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny; - art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151, art. 134, art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a zwłaszcza całkowite pominięcie rozpatrzenia sprawy lokalizacji obiektu na działce nr [...] i możliwych odległości budynku na działce nr [...] z punktu widzenia przepisów przeciwpożarowych ( § 271- 272 warunków technicznych) i wskazanie wyłącznie § 12 jako jedynej podstawy, w oparciu o którą należy ustalać odległości pomiędzy budynkami i w oparciu o powyższe stwierdzenie, iż na działce nr [...] może być lokalizowany obiekt z otworami okiennymi w odległości 4m od granicy z działką nr [...] i budynkiem na tej działce w odległości 1, 5m, mimo, iż zarówno ściana jak i dach tego budynku nie posiadają klasy odporności El 60. Mając na uwadze powyższe zarzuty A. M. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż rozstrzygnięcie jest wadliwe i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Oddalenie skargi spowodowało utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 w zw. § 272 ust. 1 warunków technicznych. Wskazane przepisy nakazują uwzględnianie przy usytuowaniu budynku na działce odpowiednich odległości, dotyczących m.in. zabudowań znajdujących na odrębnych działkach, wskazanych w treści warunków technicznych oraz odrębnych przepisach lub odpowiednich odległości ściany zewnętrznej budynku od niezabudowanej działki sąsiedniej. Wskutek realizacji budynku w odległości 1,5m od granicy działki skarżącej nie będzie możliwa realizacja przez skarżącą budowy na jej działce w odległości 4,4m od granicy, mimo wydanej na rzecz skarżącej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. O ile zaplanowana przez skarżącą budowa uwzględnia odległości z § 12 ust. 3 warunków technicznych, która powinna wynosić minimum 4m od granicy działki budowlanej, o tyle przewidziane w tym ust. 7 tego przepisu odstępstwa od wskazanych wymogów mogą być stosowane wyjątkowo z uwzględnieniem m.in. § 271 warunków technicznych. Decyzja Wojewody Lubelskiego nie uwzględniła wymogów określonych we wskazanym § 271 warunków technicznych. W ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom WSA w Lublinie, umiejscowienie przedmiotowego budynku w odległości 1,5m od działki skarżącej będzie miało wpływ na jej dalsze plany inwestycyjne, spowoduje ich niezgodność z przytoczonymi wyżej przepisami, a w konsekwencji uniemożliwi ich realizację. Sąd nie zauważył naruszenia przez organ administracji art. 4 Prawa budowlanego, bowiem zamierzenie budowlane właścicielki działki sąsiedniej – E. B. nie jest zgodne z przepisami, zawartymi przede wszystkim w warunkach technicznych. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przez organy art. 35 Prawa budowlanego, a zwłaszcza ust. 2 tego artykułu - właściwy organ nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest usprawiedliwiona, a to z poniższych względów. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ), dalej: "rozporządzenie" – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanowiono ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej, przy czym prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to m.in. w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16m. Należy zwrócić uwagę, iż zarówno ustęp 1 jak i ustęp 3 paragrafu 12 rozporządzenia odwołują się do § 271 – 273 rozporządzenia i przepisów odrębnych, a nadto § 12 ust. 1 odwołuje się także do § 13 i § 60 rozporządzenia. Skoro zaś przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia czyni wyraźne zastrzeżenie o konieczności uwzględnienia § 13, § 60 i § 271- 273, to tym samym nie jest możliwe stosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) bez sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się przepisy § 13, § 60 i § 271- 273 bądź przepisy odrębne. Uwzględnienie § 13, § 60 lub § 271- 273 rozporządzenia bądź przepisów odrębnych w określonych okolicznościach sprawy może wyłączać możliwość zastosowania w tej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Jeśli zatem § 13, § 60 lub § 271- 273 rozporządzenia bądź przepisy odrębne będą przemawiać przeciwko stosowaniu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, to mimo, że działka budowlana będzie miała szerokość mniejszą niż 16m, zastosowanie w takiej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie będzie możliwe. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia umożliwia sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m tylko w przypadku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek ustanowionych w tym przepisie. Do przesłanek ustanowionych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należy zachowanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi. Stosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie może prowadzić do naruszenia czy też obejścia tych przepisów prawa. A zatem, dla zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w danej sprawie nie jest wystarczające stwierdzenie, że działka inwestora ma szerokość mniejszą niż 16m, lecz konieczne jest stwierdzenie, że nie sprzeciwiają się temu § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia i przepisy odrębne. Przepisy Rozdziału 7 –"Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe" rozporządzenia określają w § 271- 273 odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej przy uwzględnieniu rodzaju budynku i klasy odporności ogniowej (§ 271), odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej ( § 272) i przewidują w jakich sytuacjach nie ustala się odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej (§ 273 ). Sąd pierwszej instancji skupił się wyłącznie na szerokości działki inwestora, pomijając pozostałe kwestie dotyczące możliwości zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a zatem kwestie objęte § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym także w aspekcie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślić też należy, iż sytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( § 12 ust. 4 rozporządzenia ). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno – budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 ma charakter jedynie przykładowy ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 roku, III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640). Właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Jak stanowi art. 4 tej ustawy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. A zatem, usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w zbliżeniu do tej granicy, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP) jak również przepis art. 144 K.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 roku, OSK 786/04, ONSA i WSA 2005/4/86; z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 794/05; z dnia 14 września 2006r., sygn. akt II OSK 1090/05; z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt II OSK 436/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Nadto, stosownie do art. 77 § k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji jest obowiązany dokonać kontroli zastosowania przepisów prawa i uczynienia zadość przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wyłącznie w kwestii szerokości działki budowlanej inwestora, zarzucając, że A. M. wskazała konkretnych przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, które zdaniem skarżącej nie zostały spełnione. Z uwagi na wadliwe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.- Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku winno odzwierciedlać proces przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, tj. zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przepisów regulujących udzielanie pozwolenia na budowę w aspekcie wskazanych wyżej przepisów prawa, a uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brak jest należytej – w świetle przepisów prawa – oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej. A zatem, należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa normujących przesłanki prawne zatwierdzania projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tymi przepisami – jak już wyżej wskazano są m.in. przepisy § 271- 272 rozporządzenia oraz przepisy odrębne. Z uwagi na zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślić należy, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Skoro zaś "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań i oceni, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, czy też narusza przepisy, a jeśli tak to jaki charakter ma stwierdzone naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.