I SA/Wa 897/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] marca 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr[...] , orzekającej o ustaleniu na rzecz M. D. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w B. , obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod drogę krajową [...] na odcinku obwodnicy miasta B. , a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Wyżej wskazane decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008r., znak: [...], nieruchomość położona w B. , oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy B. od km [...] do km [...] na terenie miasta . Pismem z dnia 9 września 2008r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. grunt. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2009r.), Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pani M. D. w wysokości [...] złotych. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyła M. D. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak;[...] , uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na fakt, iż organ ten nie ustalił, czy obiekty budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości stanowią elementy trwale związane z gruntem. W wyniku ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr[...] , Wojewoda [...] ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz M. D. w wysokości [...] zł za przejętą nieruchomość. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. D. - w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Skarżąca podniosła, że zastosowanie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, do wyceny przedmiotowej nieruchomości jest błędne, gdyż zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i ww. rozporządzenia nie przewidują przy określaniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi, przyjęcia do porównań cen z obszaru województwa, na którym leży wyceniana nieruchomość. W ocenie M. D. odszkodowanie za przejęta nieruchomość winno wynosić [...] złotych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody[...] . W ocenie Ministra postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Minister wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż na terenie miasta B. brak jest transakcji sprzedaży gruntów pod drogi, w związku z tym poszerzono obszar objęty analizą do położonych w bliskich odległościach większych aglomeracji miejskich obejmujących region wschodni kraju, województwa [...] w powiatach[...], [...], [...], [...], i [...], zaś jako rynek najbardziej podobny do rynku obejmującego miasto B. uznano teren miasta L. W operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy oszacowała wartość gruntu stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Biegła wskazała, iż miasto B. dla oszacowywanego terenu działki nr [...] nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszar, z którego pochodzi szacowana działka przed jej wydzieleniem pod drogę, stanowił tereny rolne wyłączone z zabudowy. W związku z powyższym na potrzeby wyceny działki [...] przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych użytkowanych na cele rolne, położonych na terenach podmiejskich, przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu województwa [...] z okresu lat 2008 - 2010. Nie brano pod uwagę transakcji rażąco odbiegających od cen rynkowych zarówno zawyżonych jak też rażąco niskich. Ostatecznie do porównań z nieruchomością szacowaną rzeczoznawca majątkowy wybrała 12 transakcji nieruchomościami gruntami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi, które uprzednio użytkowane były rolniczo. Natomiast w operacie szacunkowym dotyczącym wyceny działki nr [...] (parking i teren rekreacyjny) rzeczoznawca majątkowy odrębnie oszacowała grunt i odrębnie składniki budowlane umieszczone na tej nieruchomości: ogrodzenie, tablice reklamowe, wiatę rekreacyjną, a także nasadzenia (13 sztuk [...] w wieku lat 5 i 8), stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła wskazała, że teren działki nr [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. obszaru [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2004r. według którego tereny, obejmujące przedmiotową działkę, przeznaczone zostały pod usługi komercyjne. Na potrzeby wyceny działki [...] przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, użytkowanych na cele mieszkalnictwa z usługami i handlem, usług i handlu, przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu województwa [...] oraz miasta L. z okresu 2 lat. Jednocześnie rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym zawarła informację o tym, iż wszystkie obiekty i budowle są trwale związane z gruntem i stanowią trwały charakter architektury. W ocenie Ministra postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Na powyższą decyzję M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w szczególności § 36 i § 56 art. oraz 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U Nr 80 poz. 721 ze zm.). W uzasadnieniu skargi zarzucono, że operaty szacunkowe zostały sporządzone nierzetelnie. Działka nr [...] uznana została przez biegłą za rekreacyjną w sytuacji, gdy znajdujące się na niej naniesienia m. in., parking, stacja paliw, restauracja, sklep, czy też warsztat samochodowy świadczą o zupełnie innym stanie zagospodarowania działki. Ponadto przy ustalaniu wartości nieruchomości do porównania przyjęto nieruchomości, które tylko w części posiadają cech działki nr[...]. Podobne zastrzeżenia skarżąca podniosła odnośnie działki nr[...] . Dodatkowo skarżąca wskazała, że od 15 lat działka ta nie jest użytkowana na cele rolnicze. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operaty szacunkowe z dnia [...] kwietnia 2010 r. sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego H. K. . Zgodnie z § 4 Rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowych nieruchomości zastosowano podejście porównawcze - odnośnie działki nr [...] metodę porównywania parami, zaś odnośnie działki nr [...] metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy wycenie gruntu tej nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze – metodę porównywania parami. Do porównań przyjęła 3 nieruchomości, jedną położną w L. przy ul.[...] , dwie zaś z B. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie [...] zł. Odnośnie zaś działki nr [...] biegła zastosowała metodę korygowania ceny średniej. Do porównań biegła przyjęła 12 transakcji z lat 2008-2010 nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z terenów położonych w bliskich odległościach od większych aglomeracji miejskich województwa[...] , w powiatach[...], [...], [...]. W wyniku zastosowania współczynników korygujących ustaliła wartość 1 m2 wycenianej działki na kwotę [...] m2. Zdaniem Sądu, operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania zostały prawidłowo sporządzone zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, co do słuszności uznania przez organy obu instancji, że przedstawione przez rzeczoznawcę operaty szacunkowe, stanowiące podstawę dla określenia kwoty odszkodowania odpowiadały cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Ocena ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu organów. Z powołanych wyżej względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności odnosząc się do niewłaściwego zakwalifikowania przy obliczaniu wartości działek gruntu jako podobnych, działek przyjętych przez biegłą do porównań. Wyjaśnić należy, iż w myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (tak: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2014/2006, LexPolonica nr 1994860). Jak wynika z powyższego, warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie a nie tożsamości. Z opisu nieruchomości porównawczych, a więc tych, które rzeczoznawca uznał za podobne do wycenianej działki nr[...], jako cenę minimalną obrał wartość 1 m² na [...]zł, zaś ceną maksymalną na kwotę [...] zł/m2. Dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen, nie nasuwa zastrzeżeń. Również wycena działki nr [...] została dokonana przez biegłą prawidłowo. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nieuwzględnienia przez biegłą stanu nieruchomości po wydaniu decyzji lokalizacyjnej i nieuwzględnienia faktu, że działka ewidencyjna nr [...] ma charakter rolny tylko z nazwy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tzw. specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w następstwie decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie biegła dokonując wyceny działki nr [...] wskazała, że Miasto B. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. działki położone wzdłuż obwodnicy znajdują się na terenie dróg i ulic wskazywanym do poszerzenia istniejącej obwodnicy miasta. Teren na omawianym odcinku określony jest w studium jako tereny rolne wyłączone z zabudowy. Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w punkcie 5 stanowi, przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Dane dotyczące nieruchomości winny być ustalone na podstawie ww. dokumentów, a nie w sposób dowolny. Należy ponadto zauważyć, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Nie sposób zatem przyjąć, by zamiarem ustawodawcy była identyfikacja pojęć rynku gminny-lokalny, regionalny-wojewódzki. Dlatego zdaniem sądu przyjęcie przez biegłą nieruchomości podobnych do porównać z terenu województwa[...], było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności decyzji, to znaczy jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Decyzja ustalająca kwotę odszkodowania zapadła w postępowaniu przeprowadzonym w sposób prawidłowy, przy pełnym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przy zapewnieniu stronie czynnego w nim udziału. Z tych powodów skargę oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.