II GSK 791/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 58/10 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 58/10, oddalił skargę K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3a, 3b i ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił K. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 88.706,96 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że spółka B.. prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 14 września 1998 r. do 25 czerwca 2004 r. Na koncie spółki powstało zadłużenie z tytułu niedopełnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Nadto, K. S. będąc jednoosobowym podmiotem gospodarczym prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1998 r. do 1999 r. Na jej osobistym koncie powstało z tytułu niedopełnienia obowiązku opłacania składek zadłużenie w wymienionej w sentencji decyzji wysokości. Oceniając wniosek K. S. o umorzenie należności organ stwierdził, że w jej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione ani w art. 28 u.s.u.s., ani w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenia MGPiPS. Wnioskująca uzyskuje bowiem stały dochód z tytułu emerytury w wysokości 1.253,19 zł miesięcznie, z tego po potrąceniu przez komornika egzekwowanych kwot należności wobec Zakładu pozostaje 745,11 zł oraz uzyskuje dochody z wynajmu w wysokości 2.000 zł brutto miesięczne. K. S. posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów, których łączna miesięczna kwota rat wynosi 450,03 zł. Posiada ona także zadłużenie w Urzędzie Miasta K. z tytułu zaległego podatku od nieruchomości, które zostało jej rozłożone na raty, zaś wysokość miesięcznej raty to kwota 200 zł. Koszty związane z miesięcznymi wydatkami i utrzymaniem wynoszą 2.049 zł. Wnioskująca o umorzenie należności jest właścicielką w 1/2 części domu jednorodzinnego o pow. 150 m2 położonego w K., którego dolna część jest oddana do wynajmu. Co do stanu zdrowia wnioskującej – leczy się ona w poradni ortopedycznej z powodu dyskopatii. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 23 listopada 2009 r. utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. Zdaniem organu zebrane dowody uzasadniały przyjęcie, że nie zaistniały żadne przesłanki umożliwiające umorzenie należności publicznoprawnych wobec ZUS. Wobec braku orzeczenia o niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy K. S., sukcesywnego spłacania przez nią należności na rzecz banków z tytułu zaciągniętych kredytów, jak również niekorzystania przez nią z żadnych form pomocy społecznej, w ocenie organu uzasadniało odmowę umorzenia należności. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w przypadku skarżącej nie zaistniała żadna z przesłanek stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie przyjął, że w stosunku do skarżącej nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Prawidłowo zatem ustalono, że w stosunku do skarżącej nie było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Co prawda art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje organowi sposobność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, w odniesieniu do takich osób jak skarżąca – ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i mogą być one w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Z przepisu § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, jak również z ust. 2 i ust. 3a art. 28 u.s.u.s. odnoszących się do umorzenia należności z tytułu składek ZUS wynika, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że decyzja ta, wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w ramach którego organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył, a także ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. Ocena organu nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności została odpowiednio odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca bowiem ma stałe źródło dochodów, ma również możliwość uzyskiwania dochodów z tytułu najmu lokalu, opłacanie należności w trybie toczących się postępowań egzekucyjnych nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś opłacane na bieżąco zobowiązania kredytowe nie korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu przed zobowiązaniami publicznoprawnymi. Prowadząc działalność gospodarczą, skarżąca nie regulowała należności. Zdaniem Sądu I instancji jej sytuacja nie wyczerpuje przesłanek do umorzenia tych należności. Organ dokonał więc prawidłowych ustaleń i prawidłowej oceny. Sąd podniósł także, że skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie regulowała tych należności, a obecnie żąda ich umorzenia powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową. Zdaniem Sądu jej sytuacja nie wyczerpuje przesłanek do umorzenia należności. Ponadto Sąd wskazał, że należy brać pod uwagę to, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, że istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie. Powyższy wyrok K. S. zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Objętemu skargą kasacyjną wyrokowi skarżąca zarzuciła:– naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, to jest bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, ponieważ nie uwzględnił ciężkiej sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawczyni, która mimo bardzo złego stanu zdrowia roztacza kompletną opiekę nad chorą, leżącą i wymagającą całodobowej pieczy siostrą. Skarżąca choruje na nowotwór niezłośliwy, dyskopatię, zespół cieśni nadgarstka, nadciśnienie tętnicze, stany zapalne kręgosłupa, wylewy krwi do oczu oraz ma chore stopy wymagające operacji. W sytuacji powoływania się przez stronę na jej zły stan zdrowia, przewlekłe choroby i przedkładania dokumentacji medycznej, konieczne było rzetelne rozważenie tych okoliczności i dowodów i ewentualnie wskazania jakiego rodzaju dowody mogłyby być uznane za wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącej, iż decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość tego działania podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy w sposób wystarczający został zgromadzony materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy ten materiał został prawidłowo oceniony. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności w przypadku takich podmiotów mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z § 3 omawianego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Ustawodawca wymienia przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Są to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz przewlekła choroba zobowiązanego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zatem te dwie okoliczności ustawodawca sam wymienił, jako mogące powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazane rozumienie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala ocenić właściwie zakres koniecznego postępowania dowodowego i dokonanych w nim ustaleń. Przy ocenie legalności decyzji uznaniowych istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ, w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, musi zatem ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy materiał dowodowy zgromadzony został w sposób wystarczający dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji. Zdaniem NSA, prawidłowe jest stanowisko ZUS, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że w wypadku skarżącej nie zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jak wskazano wyżej, umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ orzekający podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Wobec analizy sytuacji finansowej oraz zdrowotnej skarżącej, opierając się na materiale źródłowym oraz oświadczeniach K. S. należy przyjąć, że właściwie ustalono i oceniono stan faktyczny, a organ słusznie uznał, że opłacanie należności w trybie toczących się postępowań egzekucyjnych, nie pozbawi wnioskującej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto podkreślić należy, iż należności z tytułu zaciągniętych kredytów są spłacane przez skarżącą i są to zobowiązania cywilnoprawne podczas, gdy zobowiązania z tytułu składek są zobowiązaniami publicznoprawnymi i mają pierwszeństwo w zaspokojeniu. Mając powyższe na uwadze - w ocenie NSA - Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.