III SA/Po 58/10

Dnia 13 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia .... r. Nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne o d d a l a s k a r g ę /-/W. Długaszewska /-/M. Górecka /-/B. Sokołowska Pismem z dnia 1.08.2009r. K. wniosła o umorzenie należności wynikającej z decyzji ZUS z dnia 30 maja 2009r.(z tytułu składek obciążających ją jako osobę trzecią odpowiedzialną za zobowiązania s.c.) oraz z tytułu składek obciążających ją jako płatnika składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 8 października 2009r. , na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 -3a i 3b i ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 11, poz. 74, ze zm.) odmówił umorzenia należności : - z tytułu składek na ubezpieczenia zobowiązanych będących osobami trzecimi za należności z tytułu składek spółki : na ubezpieczenia społeczne za okres 02/2000r.-06/2004r., w łącznej kwocie 60 183,78 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okresy 02/2000r., 06/2000r. – 06/2004r., w łącznej kwocie 11 920,07 zł, na Fundusz Pracy za okres 08/2002r.- 06/2004r., w łącznej kwocie 1 157,81 zł, - z tytułu składek obciążających konto osobiste : na ubezpieczenie społeczne za okres 04/1998r.- 10/1998r., w łącznej kwocie 7 346,32 zł, na ubezpieczenie społeczne za okres 02/1999r.-11/1999r., w łącznej kwocie 8 063,65 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999r, w łącznej kwocie 33,92 zł, na Fundusz Pracy za okres 08/1999r., w łącznej kwocie 1,41 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż spółka prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 14.09.1998r. do 25.06.2004r. Na koncie spółki powstało zadłużenie z tytułu niedopełnienia obowiązku płacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskutek wydania w dniu 30 maja 2009r. decyzji na K. i wspólniczkę B. przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania spółki jako byłych wspólników spółki. Aktualnie zadłużenie z tego tytułu objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora II Oddziału ZUS ze świadczeń emerytalnych byłych wspólniczek. Nadto K. jako jednoosobowy podmiot gospodarczy prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1998r. do 1999r. Na osobistym jej koncie powstało z tytułu niedopełnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, zadłużenie należności z tego tytułu dochodzone są w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Oceniając przedmiotowy wniosek o umorzenie należności z w/w tytułów organ stwierdził, iż w jego ocenie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności składek wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych a także brak jest przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., nr 141, poz. 1365). Wnioskująca o umorzenie należności uzyskuje dochody z tytułu emerytury w wysokości 1 253,19 zł miesięcznie, z tego po potrąceniu przez komornika egzekwowanych kwot pozostaje 745,11 zł oraz uzyskuje dochody z wynajmu w wysokości 2 000 zł brutto miesięczne. Posiada zobowiązania z tytułu udzielonych kredytów, których łączna miesięczna kwota rat wynosi 450,03 zł. Nadto posiada zadłużenie w Urzędzie Miasta z tytułu zaległego podatku od nieruchomości, które zostało jej rozłożone na raty, zaś wysokość miesięcznej raty to200 zł. Koszty związane z miesięcznymi wydatkami i utrzymaniem to kwota 2 049 zł. Wnioskująca o umorzenie należności jest właścicielką w ½ części domu jednorodzinnego o pow. 150 m2 położonego w K., którego dolna część jest oddana do wynajmu. Co do stanu zdrowia wnioskującej- leczy się ona w poradni ortopedycznej z powodu dyskopatii. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji uznał, iż opłacanie przedmiotowych należności w trybie toczących się postępowań egzekucyjnych, nie pozbawi wnioskującej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nadto podał, że należności z tytułu zaciągniętych kredytów są spłacane i są to zobowiązania cywilnoprawne podczas, gdy zobowiązania z tytułu składek są zobowiązaniami publicznoprawnymi i mają one pierwszeństwo w zaspokojeniu. Pismem z dnia 21.10.2009r. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzyła argumenty o ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej stwierdzając, iż choroba siostry (jest niewidoma, zaburzenia osobowości, leczy się u specjalistów: psychiatry, neurologa, endokrynologa, okulisty i internisty) wymaga stałej całodobowej opieki nad nią, którą wykonuje wnioskująca o umorzenie należności. Powołała się nadto na swój pogarszający się stan zdrowia. Jako nową okoliczność wskazała to, że wobec nieuregulowania należności z tytułu wynajmu lokalu użytkowego przez najemcę , została zmuszona do wypowiedzenia umowy najmu i z tych względów obecnie jedynym dochodem jest jej emerytura. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 23 listopada 2009r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 października 2009r. Organ odwoławczy rozpoznał materiał dowodowy zebrany w sprawie i podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie spornych należności publicznoprawnych. W ocenie organu odwoławczego, brak orzeczenia o niepełnosprawności oraz niezdolności do pracy, sukcesywne spłacanie należności na rzecz banków z tytułu zaciągniętych kredytów jak również nie korzystanie z żadnych form pomocy finansowej z ośrodka pomocy społecznej powodują, że brak jest podstaw do umorzenia spornych należności. Odnosząc się do wskazywanej przez wnioskująca utraty dochodu związku z rozwiązaniem umowy najmu lokalu, organ odwoławczy wskazał, iż wnioskująca może ponownie wynająć lokal i nadal uzyskiwać z tego tytułu dochody. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. powołując tożsamą argumentację podaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz F P. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z 28 ust. 1 ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast całkowita nieściągalność (ust. 3 ) zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog zdarzeń, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Jak ustalono w trakcie postępowania skarżąca jest właścicielem w ½ nieruchomości (dom, którego wartość w 2004r. według aktu not. wynosiła 222 000 zł). Jest osobą nie mającą nikogo na utrzymaniu (samotna, syn dorosły na swoim utrzymaniu). Ma stałe świadczenie emerytalne, które po potrąceniach komorniczych wynosi 745 zł mies. a nadto do wynajęcia ma lokal użytkowy, który dotychczas przynosił jej dochód w wys. 2 000 zł mies. Skarżąca opłaca raty kredytów (450 zł mies.), które nie korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu przed zobowiązaniami publicznoprawnymi, do których należą przedmiotowe składki. Nadto skarżąca płaci raty w zadłużeniu z tytułu podatku od nieruchomości (200 zł mies.) . W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ ZUS zasadnie przyjął, że w stosunku do skarżącej nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w takim rozumieniu, jakie przewiduje przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy. Prawidłowo zatem ustalono, że w stosunku do skarżącej brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Niemniej art. 28 ust. 3a ustawy daje organowi sposobność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, w odniesieniu do takich osób jak skarżąca - ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tych należności, mogą być one w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Powołane rozporządzenie w § 3 w ust. 1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazany powyżej przepis rozporządzenia używa pojęcia "może umorzyć", przywołane wcześniej przepis ust. 2, jak i ust. 3a art. 28 ustawy, odnoszące się do umorzenia należności z tytułu przedmiotowych składek, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok WSA w Gliwicach z 6.02.2009r., III SA/Gl1421/08, Lex nr 484073; wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2008r., VSA/Wa 376/08, Lex nr 515284; wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2008r., VSA/Wa 2985/07, Lex nr 501338; wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2008r., V SA/Wa 2495/07, Lex nr 451167; wyrok WSA w Warszawie z 13.12.2007r., V SA/Wa 1991/07, Lex nr 484910). W powołanych powyżej wyrokach uznano, że fakultatywny charakter przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej podejmowanej w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, nie uprawnia organu do odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Dopiero bowiem wszechstronne zbadanie sprawy pozwala organowi dokonać prawidłowej oceny sytuacji strony ubiegającej się o przedmiotowe umorzenie. Jeżeli organ stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, wówczas organ ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretnie powody przesądziły o takim rozstrzygnięciu i jakie rzeczywiście są możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107k.p.a.). Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Z kolei sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie , a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy składki powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd (wyrok WSA w Gliwicach z 21.05.2009r., III SA/Gl 35/09, Lex nr 558753). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w ramach, którego organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności. Także ocena nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności- w ocenie Sądu- została odpowiednio odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji. Organ bowiem zgromadził dokumenty i uzyskał informacje pozwalające na ustalenia w przedmiocie osiąganych przez skarżącą dochodów, posiadanego majątku, istniejących po stronie skarżącej zobowiązań finansowych jak również posiadł wiedzę na temat jej miesięcznych wydatków. W oparciu o zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy, organ ocenił sytuację płatniczą skarżącej stwierdzając, że materiał ten daje podstawę aby przyjąć, iż nie zachodzą przypadki mogące być podstawą do umorzenia przedmiotowych należności. Skarżąca bowiem ma stałe źródło dochodów, ma również możliwość uzyskiwania dochodów z tytułu najmu lokalu , opłacanie należności w trybie toczących się postępowań egzekucyjnych nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś opłacane przez nią na bieżąco zobowiązania kredytowe nie korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu przed zobowiązaniami publicznoprawnymi. Należy pamiętać, że ZUS dokonując oceny w konkretnej sprawie musi dokonywać tego w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości . Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady- zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie należy brać pod uwagę i to, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, że istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie. Skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie regulowała tych należności, obecnie żąda ich umorzenia powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową. Zdaniem Sądu jej sytuacja nie wyczerpuje przesłanek do umorzenia należności. Organ dokonał prawidłowych ustaleń i dokonał prawidłowej oceny. W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł o jej oddaleniu. /-/ W. Długaszewska /-/ M. Górecka /-/ B. Sokołowska