III SA/Gl 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć, Protokolant st. sekr. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. U Z A S A D N I E N I E. Decyzją z [...]r. nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., w skrócie u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. nr [...] z [...] r., którą odmówiono W.G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres listopad, grudzień 1998 r. w kwocie [...] ([...] zł + odsetki w kwocie [...] zł). Jako jej podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 2 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wydanie zaskarżonej decyzji oparto na poniższych ustaleniach faktycznych i prawnych. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z [...].r. przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania Spółki "A" z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za listopad i grudzień 1998 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi na dzień wpłaty zadłużenia na W.G. pełniącego w tym okresie funkcje prezesa zarządu. Decyzja ta posiada przymiot prawomocnej, gdyż została poddana kontroli sądowej. Wyrokiem z [...]r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy Wydział Ubezpieczeń Społecznych w G. Wydział [...] oddalił odwołanie. W dniu [...]r. W.G. złożył wniosek o przyznanie układu ratalnego (rozłożenie spłaty na [...] rat), a następnie pismem z [...]r. (data wpływu [...]r.) wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365), ze względu na złą sytuację materialną i niemożność realizacji nawet układu ratalnego. Wskazał, że zarabia [...] zł brutto, stałe wydatki wynoszą ok. [...] zł, a na utrzymanie swoje, żony i córki, które nie osiągają żadnych dochodów pozostaje ok. [...] zł. W dniu [...] r. W.G. podpisał umowę nr [...] o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, a w dniu [...] r. Prezes ZUS wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia wnioskowanych należności w kwocie łącznej [...] zł ([...] zł składki + [...] zł odsetki za zwłokę) wobec braku przesłanki całkowitej i trwałej nieściągalności. Decyzja ta została zaskarżona przez W.G., ale Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...]r., wydaną na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując jednocześnie, że odsetki za zwłokę na dzień [...]r. czyli wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności wynoszą [...] zł, a wnioskodawca w dniu [...]r podpisał umowę układu ratalnego z obowiązkiem spłaty zadłużenia w [...] ratach. Wyrokiem z 9 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2562/05 stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji z [...] r. i [...]r., jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż Prezes ZUS nie posiada uprawnień do wydawania decyzji o umarzaniu należności z tytułu składek. W dniu [...]r. W.G. złożył kolejny wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek, gdyż jego sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Spłata układu ratalnego oraz konieczność utrzymywania niepełnosprawnego syna M., który utracił pracę powoduje, że nie posiada dostatecznych środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych swojej rodziny. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. nr [...] z [...] r., odmówiono W.G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres listopad, grudzień 1998 r. w kwocie [...] (składki w kwocie [...] zł + odsetki w kwocie [...] zł). Jako jej podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 2 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu wskazano, że nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna z przesłanek uznania należności jako całkowicie nieściągalnej wymienionych w art. 28 ust.3 pkt 1-6 usus, co jest warunkiem koniecznym do ich umorzenia. Nadto wnioskodawca nie wykazał swojego ważnego interesu w tym, aby umorzyć należność pomimo braku jej całkowitej nieściągalności. Nawet spłata układu ratalnego nie powoduje niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb jego i jego rodziny, co wynika z analizy jego sytuacji materialnej. Pomimo zaskarżenia decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ZUS nr [...] z [...] r. przy czym określono zaległość na kwotę [...] zł ([...] składki + [...] zł odsetki). Wyrokiem z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 602/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez W.G. decyzję organu II instancji, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, art.107 § 3 i art. 11 k.p.a w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wskazał również, że podstawa prawną ewentualnego umorzenia wnioskowanych przez skarżącego składek winien być art. 28 ust. 2u.su.s, dotyczący całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, w związku z art. 28 ust. 3 tej ustawy, a tymczasem organ wskazał art. 28 ust. 3a znajdujący zastosowanie wyłącznie w stosunku do należności osobistych płatnika, nie badając o jakie składki chodzi (pracownicze czy własne płatnika). Nadto podkreślił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, ale nie w stopniu rażącym ze względu na zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie różnicy kwoty składek, której organ odmówił umorzenia w decyzji pierwszej i drugiej instancji, ze względu na realizację układu ratalnego przez W.G. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych wywiódł skargę kasacyjną, która nie została uwzględniona. W uzasadnieniu wyroku z 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK/451/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "najpierw należy ustalić w sposób niewątpliwy o jakie należności z tytułu składek chodzi, a dopiero potem rozważać które przepisy dotyczące umorzenia należy stosować i badać, czy ust. 3a może mieć zastosowanie do wnioskodawcy. Podkreślił, że wykładnia art. 28 u.s.u.s. przyjęta przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Wskazał również, że oprócz rozważanych przepisów możliwość umorzenia składek przewiduje także art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 421, poz.2074). Zgodnie z tym przepisem ZUS może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych do 31 grudnia 1998 r. pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich zapłacenia jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz.1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Jak wskazał NSA jest więc przepis prawa, który pozwala na umorzenie "dawnych" należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację zobowiązanego i powinien on być stosowany zawsze wtedy kiedy ściągnięcie należności miałoby prowadzić do zachwiania egzystencji dłużnika, jego rodziny. Powołany przepis nie był jednak przez organy ani powołany ani stosowany. Zgodził się również z twierdzeniem sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji musi zawierać precyzyjnie i właściwie podaną podstawę prawną oraz subsumbcję należycie ustalonego stanu faktycznego do powołanego przepisu prawa, a w uchylonej decyzji działanie organu nie odpowiada prawu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...]r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z [...]r., którą odmówiono umorzenia należności z tytułu składek powstałych w okresie listopada i grudnia 1998 r. w łącznej kwocie [...] zł ([...] zł składki + [...] zł odsetki). Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz.74) Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że po myśli art. 28 ust. 2 u.su.s należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 ,4 i 4a, ale również nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6 – nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, gdyż skarżący osiąga dochody – wynagrodzenie za pracę w kwocie [...] zł brutto, z którego może być prowadzona egzekucja. Podkreślono, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ale nawet gdyby miał to wnioskodawca nie wykazał, aby spłata zadłużenia wiązała się z brakiem możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych jego i jego rodziny. Przy dochodach [...] zł miesięcznie/ brutto oraz wydatkach gospodarstwa w kwocie [...] zł (na dzień [...]r.) brak podstaw do przyjęcia za wiarygodne twierdzenia o niemożności regulowania zadłużenia wobec ZUS. Tę decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.G. przypominając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i powtarzając zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podnosząc długotrwałośc postępowania w sprawie, pominięcie przepisów o przedawnieniu zobowiązań. Nadto manipulację w interpretowaniu i ocenie jego statusu materialnego przez przyjmowanie dochodów brutto z [...]r., a wydatków z [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczonych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wyjaśniając, że sporne zobowiązania wygasają po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania Spółki została wydana czyli [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w listopadzie 2008 r., należy wyjaśnić, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., u.s.u.s) wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 451/07, którego wykładnia prawna, na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą sąd orzekający w niniejszej sprawie oraz organy wydające decyzje. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegałyby decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07, LEX nr 344933). Jednocześnie wskazuje się, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1890/07, LEX nr 397665). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu Prezes ZUS związany był ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2008 r. zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Z analizy akt sprawy wynika, iż organ wydając decyzję z [...]r. naruszył art. 153 p.p.s.a., w szczególności nie zastosował się do dokonanej przez Sąd wykładni art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przypomina, za wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II GSK 340/06 (LEX nr 351125) stwierdził, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz art. 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania", czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Sprawa jest zatem ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 wynikałoby, że powinien to być Prezes ZUS. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie § 3 ust. 2 statutu ZUS czyli załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914). Wykładnia językowa art. 83 ust. 4 przepisu prowadzi do konkluzji, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Idąc dalej należy stwierdzic, że skoro ustawodawca na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia "należności z tytułu składek", to brak jest podstaw prawnych do ograniczania tejże możliwości tylko do samych składek, czyli należności głównej (zobacz wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2006 r,, sygn. akt II SA/Wa 3098/06, LEX 306409) Ponadto, zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Ponieważ powołana ustawa nie stanowi inaczej, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych procesową regułą jest stosowanie tychże przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 138 k.p.a, którego organ odwoławczy nawet nie wskazał. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes Zakładu) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W uzupełnieniu dodać tylko można, że skoro między datą wydania decyzji przez Zakład a datą wydawania decyzji przez Prezesa Zakładu nastąpiła zmiana wysokości zaległych składek, to organ odwoławczy winien wydać decyzję reformatoryjną - uchylić w określonym zakresie decyzję organy pierwszej instancji i orzec w tym uchylonym zakresie. W tym miejscu wypada przypomnieć, że kolejny raz rozpoznając sprawę, Prezes Zakładu obowiązany jest do prawidłowego przeprowadzenie postępowania w sprawie z uwzględnieniem wszystkich dotychczasowych poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniach wydanych w sprawie orzeczeń sądowych, a w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego - po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zobowiązany jest także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji bezzwłocznie zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. W tym miejscu zauważyć należy, iż instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uregulowana została w art. 28 u.s.u.s., w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z 31 lipca 2003 r. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Konieczne było zatem rozważenie, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 12 marca 2008 r. przede wszystkim możliwości zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Z przepisu tego wynika bowiem, że Zakład może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. oraz na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Zakresem przedmiotowym tego przepisu objęte są zatem wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, powstałe do 31 grudnia 1998 r., jak również należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należne za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r., co do których nie stwierdzono ich całkowitej nieściągalności, nie wyłączając w obu przypadkach zaległości na koncie pracowników. Podmiotowo przepis dotyczy zobowiązanej do ich opłacania osoby fizycznej niepodlegającej przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, której ważny interes przemawia za umorzeniem tych należności. Tą samą ustawą dodano art. 28 ust. 3a "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia." oraz zmieniono brzmienie ust. 4 "Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty." Regulacja ta wskazuje na możliwość umorzenia tylko odsetek. Składki, których umorzenie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, były w całości należne za okresy objęte hipotezą tego przepisu, czyli do 31 grudnia 1998 r. (zobacz wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt I UK 120/07, LEX nr 467436), a wnioskodawca nie był przedsiębiorcą i nie podlegał przepisom wskazanej ustawy o restrukturyzacji. Tym samym niezrozumiale jest dywagowanie organu II instancji o braku możliwości zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i braku spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie, a pominięcie mającego w sprawie zastosowanie art. 17 wskazanej ustawy, który jest przepisem szczególnym. Ponieważ Zakład nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia w razie spełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie. Tym samym, sądowa kontrola takich decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowania poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy składki powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - Zakład nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i nie przeprowadził prawidłowych ustaleń oraz analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia należności, która powstała z tytułu przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki z tytułu nie uiszczania składek jako pracodawcy. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 - dalej jako "k.p.a."]. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno, co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi, zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego, bo skoro ustawodawca na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia "należności z tytułu składek", to brak jest podstaw prawnych do pominięcia w rozważaniach nie tylko całej kwoty należności, ale również samych odsetek, czy samych składek, czyli należności głównej (zobacz wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2006 r,, sygn. akt II SA/Wa 3098/06, LEX 306409). Muszą być jednak kwoty te jasno określone, a ich wysokość wynikać z przedstawionych wyliczeń organu. W żadnej decyzji wydanej w niniejszej sprawie, chociaż różnią się kwotami wysokości składek i wyliczonych odsetek nie wynika skąd wzięły się wskazane wielkości. Z racji tego, że są to kwoty malejące Sąd może się tylko domyślać, że realizowana jest przez skarżącego umowa układu ratalnego, to zaś wskazuje, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób określony w art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 tej ustawy, czyli bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Bezspornym też pozostaje, iż ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. W przypadku przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie okres ten wynosi 5 lat, art. 24 ust 5d u.su.s. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, musi zawierać jasne i zrozumiałe uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 24 ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) zawiera definicje należności z tytułu składek i zalicza do tych należności także odsetki za zwłokę od składek. Stosownie do unormowania art. 28 ust 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust 2-4 tego artykułu. Ust 2 określa jednoznacznie, że należności mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust 3a, który przewiduje możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Jak wynika z wykładni przedstawionej w wyroku NSA ten ostatni wskazany przepis nie ma zastosowania w sprawie. Jego miejsce zajął art. 17 wskazanej wyżej ustawy z 18 grudnia 2002 r. Bezspornym jest, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k. p. a) zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k. p. a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. W ocenie Sądu, w badanej sprawie, organ w sposób nieprawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, co spowodowało, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości określonych w art. 28 ust 3a oraz przepisach rozporządzenia z 2003 r. i wykazał, że osiągany w [...] r. dochód przy uwzględnieniu wydatków związanych z utrzymaniem skarżącego oraz jego najbliższych nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyciągnięte wnioski, zdaniem Sądu wychodzą jednak poza granice zakreślone w art. 80 k.p.a., gdyż organ II instancji nie ustalił nawet ile osób na utrzymaniu ma skarżący. Jak wynika z akt sprawy może to być żona i córka, ale także syn. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja z [...]r. została wydana w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z dnia [...]r. i zaskarżenia kolejnej decyzji odmawiającej umorzenia zaległych należności. Z uwagi na upływ czasu, organ podjął czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego wzywając go do przytoczenia okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pismami z [...] i [...]r. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu nie przedłożył żadnych nowych dokumentów obrazujących jego sytuacją materialną. Należy pokreślić, że informacje takowe skarżący zawierał w kolejnych środkach zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wskazał na brak nowych dowodów, ale całkowicie pominął dokumenty dotyczące syna wnioskodawcy i podnoszonego przez skarżącego obowiązku prawnego opiekowania się nim jako dzieckiem i osobą niepełnosprawną. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna M. (k. 33), z którego wynika, że wymaga on częściowej opieki osób drugich, a stopień niepełnosprawności ciągnie się od dzieciństwa. Nadto utracił on pracę (k.81). W tym stanie rzeczy dokonana ocena statusu materialnego W. G. wydaje się być zbyt powierzchowna i niepełna, dokonana przez organ w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem zasad prawa procesowego. Na koniec Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze jeden ważny aspekt podejmo-wania decyzji w ramach uznania administracyjnego. Otóż organ podejmujący decyzje w przedmiocie umorzenia ma obowiązek brać pod uwagę aktualną sytuację finanso-wą i majątkową płatnika. Nie może zatem, co słusznie podnosi skarżący porównywać jego dochodów brutto z [...]r. z kosztami utrzymania z [...] r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ II instancji powinien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest aktualna sytuacja majątkowa W.G. z uwzględnieniem oczywiście jego dochodów oraz wydatków, których wysokość została wskazana we wnioskach skarżącego oraz ilości osób na utrzymaniu. Ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie pozwoli następnie na ocenę czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 421, poz.2074). Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek nie pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma, bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie. Nie może też organowi umknąć z pola widzenia zbliżający się termin przedawnienia bądź ustalenie czy jego bieg został przerwany oraz wygaśnięcie należności na skutek zapłaty przez innych dłużników solidarnych realizujących umowę z [...] r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek za okres od [...] do [...] (k.46 akt adm.). Koniecznym jest także wyłączenie z akt sprawy [...] dotyczącej Z. G., który to dokument nie pozostaje w związku ze sprawą i stanowi naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych. Reasumując, w ocenie Sądu podczas wydawania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to skutkuje koniecznością na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) uchylenia zaskarżonej decyzji.