V SA/Wa 2495/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 7 września 2007 r. wniesionej przez M. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 14 lutego 2007 r. M. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż z ustaleń faktycznych wynika, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w oparciu o zaświadczenie, o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], dokonanego przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] czerwca 2001 r., co zostało udokumentowane przez dołączenie kopii decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, znak: [...]. Wskazał również, że wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek na koncie rozliczeniowym zainteresowanego powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od [...], w łącznej wysokości wraz z odsetkami, kosztami upomnienia oraz opłatą dodatkową- [...] zł. Dalej Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że obecnie wnioskodawca nie jest nigdzie zatrudniony, nie jest również zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna oraz że [...] r. została zlikwidowana prowadzona przez zainteresowanego działalność gospodarcza. Organ wskazał, że zgodnie z dołączonymi kopiami deklaracji podatkowych w [...] r. wnioskodawca osiągnął dochód w wysokości- [...] zł, w [...] r. – [...] zł. Wskazał również, że z zaświadczeń Urzędu Skarbowego [...] wynika, że w [...] r. dochód wnioskodawcy stanowił kwotę [...] zł, w [...] r. –[...] zł, w [...]r.- [...], w [...] r.- [...] zł. Organ I instancji podał, że zainteresowany nie dysponuje żadnym majątkiem ruchomym i nieruchomym, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że zainteresowany mieszka, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną, która pracuje. Organ stwierdził, że z analizy materiału jakim dysponuje Zakład wynika, że wynagrodzenie małżonki zainteresowanego za miesiąc [...] wyniosło –[...] zł brutto, za miesiąc [...] zł brutto. ZUS podał, że wnioskodawca i jego małżonka mają na utrzymaniu jedno dziecko w wieku [...]. Podał ponadto, że zainteresowany ma zobowiązanie wobec banku, w wysokości-[...] zł, co wynika z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, że jest osobą chorą, co jednak w żaden sposób nie zostało udokumentowane. W dalszej części uzasadnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych podał, że prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na stwierdzenie całkowitej nieściągalności oraz że obecnie toczy się wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne z rachunku bankowego. Zdaniem organu I instancji przedłożone do sprawy dokumenty są wiarygodne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że analiza przedłożonych kopii deklaracji podatkowych wykazała, iż prowadzona przez wnioskodawcę działalność gospodarcza w latach:[...], przynosiła dochód oraz że powyższa sytuacja nie skłoniła jednak zainteresowanego do uiszczenia zaległych oraz bieżących składek. Organ podkreślił, że nie wywiązywanie się przez płatników z obowiązków związanych z opłacaniem należności z tytułu składek nie może automatycznie powodować, że żądanie umorzenia zostanie uwzględnione. Podkreślił również, że niemożność lub brak wszelkiej inicjatywy w działaniu zobowiązanego, prowadzących do poprawy jego sytuacji materialnej, nie jest winą instytucji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a wyłącznie konsekwencją nie uiszczenia wymaganych składek na ubezpieczenia. W ocenie Zakładu wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie pozostaje on bez środków do życia, gdyż zainteresowany mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną, która pobiera wynagrodzenie ze stosunku pracy. Organ ustalił, iż za miesiąc [...] dochód na członka rodziny wyniósł [...] zł brutto. Dalej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zainteresowany podał, że dodatkowo występują u niego problemy zdrowotne, utrudniające wykonywanie zawodu. Organ zwrócił uwagę na to, że powyższy stan faktyczny nie został przez wnioskodawcę w żaden sposób udokumentowany, natomiast podjęcie decyzji w sprawie umorzenia zaległych składek nie może opierać się na przypuszczeniach czy tez sugestiach. Zdaniem organu ocena czy istnieją przesłanki umorzenia zaległości w indywidualnej sprawie może być dokonana po bezstronnym i wnikliwym rozważeniu całości materiału dowodowego a w rozpatrywanym przypadku Zakład nie miał takiej możliwości. Organ reasumując stwierdził, że Zakład rozstrzygając sprawę, musi mieć na uwadze fakt, iż zasadą jest uiszczanie zobowiązań stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których realizowane są cele ogólnospołeczne, gdyż ich wypełnienie ma charakter powszechnie obowiązujący W ocenie Zakładu trudna sytuacja materialna dłużnika nie może być wyłączną podstawą do umorzenia zaległych należności a zadaniem organu umarzającego działającego w ramach uznania administracyjnego jest wnikliwe ustalenie sytuacji materialnej zobowiązanego a przede wszystkim dokonanie obiektywnej oceny, czy zasadnym jest uszczuplenie należności budżetu państwa, w celu poprawy kondycji finansowej zobowiązanego. Pismem z dnia 11 czerwca 2007 r. M. B. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) utrzymał mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, iż organ I instancji rozpatrując wniosek w sprawie umorzenia dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, opierając się na przedłożonym przez wnioskodawcę materiale dowodowym, stosując jednocześnie prawidłowe podstawy prawne. Organ II instancji podkreślił, że do złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany dołączył kopię [...] z dnia 1 października 2006 r., karty poradni specjalistycznej z dnia 3 lipca 2007 r., wystawionej przez [...]., skierowania do poradni specjalistycznej z dnia 3 lipca 2007 r., [...]. Zdaniem Prezesa ZUS argumentacja zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotycząca tego, że działalność zainteresowanego ma charakter wyjątkowy, gdyż nie jest on zwykłym przedsiębiorcą i jego działalność nie jest i nie była nigdy działalnością standardową oraz że wnioskodawca jest [...], który [...]i chociażby z tego tytułu zasługuje na specjalne traktowanie, nie stanowi przesłanki przemawiającej za udzieleniem ulgi w postaci umorzenia wnioskowanych zaległości. Organ stwierdził, że fakt bycia [...] nie wyrównania wnioskodawcy w ten sposób, iż zwalnia go z obowiązku uiszczania wymaganych składek na ubezpieczenia oraz że zainteresowany dokonał świadomego wyboru, jeżeli chodzi o kwestię podjęcia takiego rodzaju działalności,znając jednocześnie obowiązujące prawo. Odnosząc się argumentu wnioskodawcy, iż w okresie powstania zaległości był on jedynym żywicielem rodziny organ powołał się na orzecznictwo sądowe, mianowicie na wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt SA/Ka 1494/96, zgodnie z którym, nawet w sytuacji wystąpienia okoliczności gospodarczo i społecznie uzasadnionych, tj. gdy mogło to zagrozić egzystencji zobowiązanego, organ rozstrzygający sprawę nie jest bezwzględnie zobowiązany zaniechać poboru należności czy też zastosować innego typu ulgi. Zdaniem organu sytuacja zainteresowanego do takich nie należy. Prezes ZUS stwierdził, iż faktem jest, że zainteresowany nie pozostaje zupełnie bez środków do życia, gdyż jego małżonka dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę, ponadto wnioskodawca wciąż czyni inwestycje, w celu realizacji [...], które jak sam wnioskodawca podkreślił, powinny przynieść efekt finansowy. Dalej organ II instancji stwierdził, że zainteresowany nie dołączył dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż ze względu na zły stan zdrowia nie jest w stanie kontynuować działalności [...]. Nastepnie Prezes ZUS podkreślił, że Zakład rozstrzygając sprawę bierze pod uwagę interes płatnika jaki i interes publiczny, który stanowi dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, stanowiących jednocześnie zasady konstytucyjne, wyrażone w akcie prawnym najwyższej rangi, których respektowanie jest bezwzględne. Ponadto organ umarzający jest zobowiązany uwzględnić interes ogólnospołeczny, mając na uwadze fakt, że zasadą jest uiszczanie wszelkich zobowiązań stanowiących podstawowe źródło dochodów budżetowych, z których są realizowane cele ogólnospołeczne. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że umorzenie zaległości skutkuje bezzwrotną utratą dochodów budżetu państwa i przesądza o ostatecznej rezygnacji z należności budżetowych, dlatego też instytucja umorzenia jest stosowana w sytuacjach szczególnych oraz wyjątkowych. Zdaniem Prezesa ZUS do istotnych okoliczności w przedmiotowej sprawie należy fakt, iż zaległości, o umorzenie których zwrócił się wnioskodawca obejmują okres od [...], a Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest upoważniony na mocy art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do podejmowania czynności zmierzających do ściągnięcia należności przez okres 10 lat licząc od dnia, w który stały się wymagalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. M.B. wniósł o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2007 r. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja podjęta została z niedostatecznym rozpoznaniem jego sytuacji materialnej, zdrowotnej i bez uwzględnienia pozostałych czynników, wpływających ma jego sytuację materialną. Skarżący oświadczył, że nie posiada obecnie stałych dochodów oraz że ostatnie zlecenie wykonał w styczniu. M.B. podkreślił, że nie posiada majątku stałego, ani ruchomego, z którego mógłby zaspokoić należności wobec ZUS. Skarżący wyjaśnił, że obecnie jego sytuacja materialna jest taka, że nie może w sposób wiążący ustalać spłaty należności, stąd jego wystąpienie o pomoc w postaci umorzenia składek. Zainteresowany podkreślił, że jest [...], co wiadomo, nie gwarantuje uzyskiwania stałych dochodów, a nawet stawia je pod znakiem zapytania. Dalej skarżący zarzucił organowi to, że nie rozpatrzył należycie tego, iż styka się w pracy z [...] co przy jego [...] jest niemal zabójcze. Skarżący zwrócił również uwagę na [...], która utrudnia mu pracę. Następnie zainteresowany podkreślił, że ZUS nie wziął pod uwagę tego, że [...] lata temu, wskutek pożaru w jego pracowni stracił sprzęt, niezbędny do wykonywania zawodu. Skarżący oświadczył, że poniósł wówczas ogromne straty oraz że został pozbawiony narzędzi do pracy, w tym [...], które trudem zakupił w celu rozwoju działalności. Wnioskodawca podkreślił, że został w sytuacji jedynego żywiciela rodziny, bez możliwości dalszego wykonywania zleceń (żona z synem była wówczas na urlopie wychowawczym). M. B. podkreślił, że jego dziecko jest obecnie w wieku przedszkolnym oraz że opłaty za przedszkole pochłaniają miesięcznie [...] złotych. Podkreślił również, że spłaca pożyczkę na [...] (rata pożyczki wnosi [...] złote miesięcznie). Skarżący oświadczył, że pensja żony jest tak niewielka, że nie starcza nawet na opłaty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obszernie odniósł się do zarzutów i okoliczności wskazanych przez skarżącego zarówno w skardze jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 czerwca 2007 r. i wniosku o umorzenie należności z dnia 14 lutego 2007 r. W szczególności organ rozważył sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną skarżącego oraz odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii pożaru oraz poniesionych w jego wyniku ogromnych strat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika akt sprawy, skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie mu zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącego, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i zdrowotnej skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło uzasadnienia prawnego. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg powołania tylko przepisów prawa. Uzasadnienie musi zawierać wyjaśnienie dlaczego organ rozstrzygając sprawę określony przepis zastosował i – w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu- dlaczego daną wykładnię przyjął. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wątpienia w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Niezbędna jest bowiem analiza przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji składa się tylko z jednej części- z uzasadnienia faktycznego. Organ nie dokonał analizy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. i nie zawarł umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle ww. przepisów. Nie wskazał również, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatnika. Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącego do jego indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącego pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Ponadto Prezes ZUS nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonej przez skarżącego kwestii pożaru pracowni. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. A zatem ograniczenie się przez Prezesa ZUS do stwierdzenia, że organ I instancji, rozpatrując wniosek w sprawie umorzenia dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, opierając się na przedłożonym przez wnioskodawcę materiale dowodowym, stosując jednocześnie prawidłowe podstawy prawne jest niewystarczające do tego aby można była uznać, że sprawa została ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Odpowiedź na skargę, jak wynika z jej nazwy, umożliwia organowi przedstawienie swojego stanowiska co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Za bezskuteczne należy zatem uznać powoływanie nowych faktów, czy też okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.