II GSK 2321/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 510/11 w sprawie ze skargi W. H. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz W. H. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 510/11 oddalił skargę W. H. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem z [...] maja 2010 r., Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. uznała obwinionego W. H. winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 4 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm. – dalej jako u.o.n.d.f.p.), poprzez to, że nie złożył oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm. – dalej jako P.z.p.), w postępowaniu o udzielenie zamówień publicznych na realizację zadań: - "Wykonanie mikrodywanika w technologii cienkiej warstwy na zimno wraz z wyprofilowaniem podbudowy oraz regulacją urządzeń wbudowanych w nawierzchnię jezdni na ciągu ulic: S.-C.-E. w B." o wartości 888.895,98 zł brutto, - "Remont cząstkowy nawierzchni bitumicznych i betonowych masą mineralno-asfaltową oraz "grysami na sucho" na terenie Miasta B." o wartości 268.888 zł brutto, - "Budowa nawierzchni Pl. N., Pl. K. w B." - I etap zadania inwestycyjnego pn. "Budowa nawierzchni P. P. A., P. N. i rejonu Pl. K. w B." o wartości 2.451.182,08 zł brutto, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 2 P.z.p. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. odstąpiła od wymierzenia kary skarżącemu i obciążyła skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 271,67 zł. Od przywołanego orzeczenia, pismem z 21 czerwca 2010 r., skarżący odwołał się wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie obwinionego od zarzucanego mu czynu, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania na podstawie art. 78 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p. Orzeczeniem z [...] grudnia 2010 r. sygn. akt: [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. Pismem z 1 lutego 2010 r. W. H. wniósł skargę na ww. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania na podstawie art. 78 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p. Zaskarżonemu orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p., poprzez niezastosowanie go w sprawie i nie umorzenie postępowania; 2. błąd w ocenie ustalonego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez obwinionego jest wyższy niż znikomy, podczas gdy analiza stanu faktycznego w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 u.o.n.d.f.p. winna prowadzić do odmiennych wniosków. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył natomiast zarzuty z odwołania odnoszące się między innymi do: - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że samo niezłożenie oświadczenia przemawia za przyjęciem, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, bez względu na istnienie przesłanek określonych w art. 28 u.o.n.d.f.p., - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że samo niezłożenie oświadczenia przemawia za przyjęciem, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, bez względu na wpływ tego naruszenia na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiera szereg przepisów szczegółowo określających, jakie działanie lub zaniechanie podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednym z takich przepisów jest art. 17 u.o.n.d.f.p., który enumeratywnie wylicza naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynikające z udzielania zamówień publicznych, zaś ustęp 4 tego artykułu wyraźnie stanowi, że: "naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezłożenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych". Tym samym – jak zauważył Sąd – podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny osoba, która nie złożyła przewidzianych przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych oświadczeń w toczącym się na podstawie tej ustawy postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Należy podkreślić, że wymóg ten dotyczy osób, które są członkami komisji przetargowej lub występują w imieniu zamawiającego. Taką osobą w przypadku, gdy zamawiającą jest gmina (miasto) niewątpliwie jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, co wynika z treści ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - przede wszystkim bezpośrednio z art. 31 (Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz) oraz art. 26 ust. 1 (Organem wykonawczym gminy jest wójt) i art. 30 ust. 1 (Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa). Sąd wskazał, że bezspornym między stronami pozostaje fakt, iż skarżący jako burmistrz gminy miejskiej nie złożył oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w art. 17 ust. 1 P.z.p., w postępowaniu o udzielenie zamówień publicznych na realizację zadań, które zostały wymienione w decyzji, czym naruszył nakaz wynikający z art. 17 ust. 2 P.z.p., a tym samym zgodnie z cytowanym przepisem art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p. naruszył dyscyplinę finansów publicznych. W ocenie Sądu, w związku z kategorycznym brzmieniem cytowanych przepisów, odnoszących się do nakazu wynikającego z treści art. 17 ust. 2 P.z.p. i art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p. w sprawie nie można zastosować przepisu art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p., który stwierdza, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, przepis ten bowiem znajduje zastosowanie, gdy w rozumieniu ustawy następuje naruszenie niewymienione enumeratywnie w przepisach u.o.n.d.f.p., gdyż - zgodnie z treścią ust. 2 - przy ocenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego określonego w przepisie art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że samo niezłożenie oświadczenia przemawia za przyjęciem, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, bez względu na wpływ tego naruszenia na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz naruszenie prawa wynikającego z tego samego przepisu art. 17 ust. 4 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że samo niezłożenie oświadczenia przemawia za przyjęciem, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, bez względu na istnienie przesłanek określonych w art. 28 u.o.n.d.f.p. Z tych samych powodów za niezasadne uznał Sąd także zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organy prawa procesowego, tj. art. 78 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p., poprzez niezastosowanie go w sprawie i nie umorzenie postępowania oraz błąd w ocenie ustalonego przez organy stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez obwinionego jest wyższy niż znikomy, podczas gdy - jak twierdzi skarżący - analiza stanu faktycznego w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 u.o.n.d.f.p. winna prowadzić do odmiennych wniosków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. H., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4 w zw. z art. 28 u.o.n.d.f.p. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że kategoryczne brzmienie przepisu art. 17 ust. 4 ustawy wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 28 ustawy i uznania, że stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Ponadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 w zw. z art. 28 ustawy poprzez niezastosowanie go w sprawie i nie umorzenie postępowania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrócenie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., względnie o "uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania", a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że treść art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p., który stanowi, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie przy badaniu każdego z naruszeń. W jego ocenie w ustawie nie ma żadnego zapisu, który wskazywałby, że do naruszenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p., a więc w przypadku nie złożenia oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych, nie stosuje się art. 28 tej ustawy. Podniósł, że tak jak przy każdym z naruszeń, także i przy tym spenalizowanym w art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p. badać należy wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 28 u.o.n.d.f.p., i w sytuacji dojścia do przekonania, że mamy do czynienia ze znikomym stopniem szkodliwości dla finansów publicznych - postępowanie na podstawie art. 78 u.o.n.d.f.p. winno się umorzyć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są powtórzeniem argumentów podnoszonych w odwołaniu, a także podkreślając, że Komisja uwzględniła okoliczności popełnienia czynów odstępując od wymierzenia kary skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Zgodnie z postanowieniami art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności uzasadnione jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który okazał się być zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji, zgodnie z którym w związku z kategorycznym brzmieniem art. 17 ust. 2 P.z.p. i art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p. w sprawie nie można zastosować przepisu art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Zgodzić należy się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p., zgodnie z którym nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie przy badaniu każdego z naruszeń, w tym także tych przewidzianych w art. 17 ust. 4 tej ustawy. Ów uniwersalny charakter art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p., znajduje w szczególności potwierdzenie w tym, że w tym akcie prawnym nie ma żadnej regulacji, która wskazywałby, że do naruszenia, o którym mowa w art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p., a więc w przypadku nie złożenia oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych, nie stosuje się art. 28 u.o.n.d.f.p. Niewątpliwie, gdyby ustawodawca, miał zamiar ograniczyć zastosowanie art. 28 u.o.n.d.f.p. w odniesieniu do przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p., zapewne uczyniłby to w sposób wyraźny. Podkreślenia wymaga również to, że art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p., zawiera w istocie ujemną przesłankę procesową dochodzenia odpowiedzialności, którą jest znikoma szkodliwość dla finansów publicznych. Uwzględniając quasi – karny charakter odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zob. J. Salachna, Odpowiedzialność za nieprzestrzeganie procedury tworzenia i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 309), należy wskazać, że nieodzowne jest funkcjonowanie normy prawnej określającej uniwersalną konstrukcję prawną przewidującą ujemną przesłankę procesową dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W konsekwencji zgodzić zatem należy się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że tak jak przy każdym z naruszeń, także i przy tym spenalizowanym w art. 17 ust. 4 u.o.n.d.f.p. badać należy wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 28 u.o.n.d.f.p. Nie jest natomiast trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 78 u.o.n.d.f.p. W pierwszej kolejności odnosząc się do konstrukcji tego zarzutu należy wskazać, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, LEX nr 965128). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W skardze kasacyjnej wskazano ogólnie na naruszenie art. 78 u.o.n.d.f.p. podczas gdy artykuł ten składa się z trzech ustępów, zaś ustęp pierwszy jest skonstruowany aż z ośmiu punktów. Niezależnie jednak od wyżej wskazanego mankamentu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że z uwagi na wadliwą interpretację art. 28 u.o.n.d.f.p., nie były w ogóle przedmiotem analizy organów administracji, ani też Sądu I instancji przesłanki umorzenia postępowania. Z tych też powodów zarzut naruszenia art. 78 u.o.n.d.f.p. jest przedwczesny. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni wykładnię dotyczącą wzajemnych relacji pomiędzy art. 17 ust. 4 i art. 28 u.o.n.d.f.p. Przy czym organ ten samodzielnie ustali, czy zachodzą przesłanki określone w art. 28 u.o.n.d.f.p., ewentualnie uchyli orzeczenie i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą. Z przedstawionych powyżej przyczyn na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało uwzględnić. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).