II SA/Gd 415/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 września 2010 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 września 2010 r., na wniosek inwestora – Gminy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości dwóch kondygnacji wraz z poddaszem użytkowym z garażem i infrastrukturą techniczną położonego na działce nr [....], obręb W., przy ul. [...] w G.. Organ I instancji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalono również, że analizowany teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. T., co oznacza że nie zachodzi konieczność wykonywania dodatkowego dojazdu, gdyż pas terenu o szerokości 3 m jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej jednego budynku jednorodzinnego mającego powstać na tej właśnie działce. Organ podkreślił, że część działki granicząca bezpośrednio z ul. [...] nie jest drogą dojazdową w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dalej jako rozporządzenia MI, a jedynie jej fragmentem, po którym odbywać się będzie dojazd. Wobec niewielkiej wysokości budynków (do 12 m wysokości), które należą do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynki mieszkalne) nie zachodzi konieczność doprowadzenia drogi pożarowej. Dalej organ wyjaśnił, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowanego, gdyż ul. [...] posiada sieć wodociągową, kanalizacyjną i energetyczną umożliwiającą wykonanie przyłączy do planowanego budynku. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zastrzeżeń właścicieli sąsiednich działek K. i M. T. oraz M. C., dotyczące niewystarczającej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] organ I instancji wskazał, że są one bezpodstawne. Organ podkreślił, że część działki [...] o szerokości 3 m, granicząca bezpośrednio z ul. [...] nie jest drogą dojazdową. Taki pas gruntu, nawet jeśli stanowić będzie połączenie drogi publicznej z działką, której większa część położona jest wewnątrz kwartału zabudowy, nie podlega przepisom o ruchu drogowym, które narzucałyby organizację tego ruchu i poddanie go regułom ustawy o ruchu drogowym. Zdaniem organu w tym pasie odbywać się będzie dojście i dojazd do budynku, jednakże zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia MI, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Jednakże użyte w tym przepisie pojęcie jezdni odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Nie od przyjęcia jest w kolei pogląd, według którego pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym, a więc wymagającej wykonania krawężników i pobocza. Sam warunek dostępu z drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, gdy na analizowaną działkę można dostać się z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju dostępu poprzez wskazanie, czy ma to być droga, ścieżka, itp. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła M. C. podnosząc, iż nie zawiera ona żadnych istotnych zmian w stosunku do decyzji z dnia 13 września 2007 r., którą uchylił WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. Odwołująca się przywołała także wyrok Sądu Rejonowego z dnia 24 marca 2009 r., w którym orzeczono, iż jej, jako kolejnej właścicielce domu posadowionego w odległości zaledwie 50 cm od granicy działki nr [...], nie zagraża przejazd jakichkolwiek pojazdów mechanicznych. M. C. stanęła na stanowisku, że wobec usytuowania jej budynku winien mieć zastosowanie przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym do budynku i urządzeń z nim związanych wymagających dojazdów, funkcję te mogą spełniać dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m, który to przepis zabezpiecza minimum szerokości powierzchni niezależnie, czy ta powierzchnia będzie stanowiła część działki, na której planowany jest budynek, czy też będzie znajdowała się na zewnątrz działki nr [...], po której miałby się odbywać dojazd pojazdów mechanicznych (w tym ciężki sprzęt budowlany), jak i dojście pieszych. Dodała, że w rozdziale drogim rozporządzenia MI, dotyczącym dojść i dojazdów nie ma wzmianki, iż w szczególnych przypadkach szerokość ta mogłaby nie spełniać wymogu 4,5 m, ale zaledwie 3 m. Dodała końcowo, że mieszkańcy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji mieli nadzieję, iż będzie to teren zielony, rekreacyjny wykorzystywany przez dzieci i ludzi starszych. Nie podejrzewali, iż w obrębie zastanego przez nich ogrodzenia zawarte jest przejście dla pieszych, czy też ewentualny dojazd dla pojazdów mechanicznych, w odległości 50 cm od ściany z balkonami i otworami okiennymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta, jako podstawę prawną decyzji wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) dalej jako U.p.z.p. oraz § 14 pkt 1 rozporządzenia MI. W pierwszej kolejności Kolegium podało, że sprawa warunków zabudowy dla przedmiotowej działki była już rozpatrywana przez Prezydenta Miasta (decyzja z dnia 13 września 2007 r.) oraz SKO (decyzja z dnia 8 lutego 2008 r.), a także WSA w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. uchylił obie decyzje z uwagi na nie przeprowadzenie przez organy oceny funkcji zabudowy, brak oceny "odpowiedniości" dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. oraz wątpliwości co do prawidłowości nowej linii zabudowy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził nową analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działki nr [...], poszerzoną o uwagi WSA w Gdańsku z wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. Dalej Kolegium wyjaśniło, że jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, jest spełnienie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. Przy czym, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. podzielił pogląd organu I instancji zgodnie z którym działka na [...] ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Kwestią sporną była "odpowiedniość" tego dostępu. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do kwestii dojazdu do działki nr [...] oraz dokonał analizy odpowiedniości tegoż dojazdu. Wskazując, że "obsługa komunikacyjna zapewniona jest od ulicy T." powołał się na pismo zarządcy drogi – Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 17 maja 2010 r. nr [...] znajdujące się w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika również, iż działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...], poprzez pas terenu o szerokości 3 m. Pas ten nie stanowi drogi, albowiem jest częścią działki nr [...]. Ulica T. stanowiąca drogę publiczną styka się zatem bezpośrednio z działką nr [..]. W sytuacji gdy pas terenu, po którym odbywać się będzie dojazd do inwestycji nie stanowi drogi (albowiem stanowi część działki nr [...]) mają zastosowanie przepisy rozporządzenia MI w zakresie określonym w rozdziale drugim dotyczącym dojazdów i dojść. I tak zgodnie z treścią § 14 pkt 1 rozporządzenia MI, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W niniejszym przypadku warunek został spełniony, albowiem szerokość dojazdu wynosi 3 m. Organ wykazał, iż pas terenu o szerokości 3 m jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, jednego budynku jednorodzinnego. Ponadto wykazał, iż pas ten spełnia wymagania odnośnie ochrony przeciwpożarowej. Kolegium podkreśliło, że organ zobowiązał inwestora do sporządzenia projektu obsługi komunikacyjnej działki nr [...], który musi być zgodny z zobowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że uszczegółowienie wszystkich wymagań nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedstawioną przez inwestora pełną dokumentację projektową. Natomiast przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne przedstawienie projektu budowlanego, czy też innych projektów (np. obsługi komunikacyjnej). Ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami dotyczącymi dostępu do drogi, czy też wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich będzie bowiem przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, uzupełnioną w piśmie z dnia 19 maja 2011 r. złożyła M. C. wnosząc o uchylenie kwestionowanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. poprzez uznanie, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] oraz poprzez zaniechanie sporządzenia raportu badającego uciążliwości nowej inwestycji spowodowane przez hałas i wibracje względem działek sąsiednich. Zdaniem skarżącej błędnie przyjęto, że dopiero wydanie pozwolenia na budowę obligować będzie inwestora do opracowania projektu obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości. Naruszenie art. 140 K.c. poprzez rażące ograniczenie możliwości niezakłóconego korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości oraz rozporządzanie nią. Naruszono również art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się w najbardziej istotnych kwestiach do wskazań WSA w Gdańsku zawartych w wyrokach z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1016/05 oraz z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 342/08. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 U.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie, a zarzuty dotyczące sporządzenia raportu w zakresie hałasu i wibracji oraz sporządzenia projektu obsługi komunikacyjnej są przedwczesne. Kolegium dodało, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę przeprowadził nową, poszerzoną i uwzględniającą uwagi zawarte w obu wyrokach WSA w Gdańsku analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działki nr [...] obręb W., przy ul. [...] w G.. Dokonał też analizy dostępu z drogi publicznej ul. [...] do planowanej inwestycji stwierdzając, że jest on wystarczający dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań przywołać należy materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, tj. art. 61 ust. 1 U.p.z.p. zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o upoważnienie ustawowe z art. 61 ust. 6 U.p.z.p. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 owego rozporządzenia organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania trenu w zakresie możliwości spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 U.p.z.p.. Jej wynik decyduje o tym, czy projektowana zabudowa jest w ogóle możliwa na danym terenie, czy też należy wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Konieczne jest również wskazanie, że rozpoznając skargę Sąd w sprawie niniejszej nie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1016/05 oraz z dnia 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 342/08. Przedmiotowa sprawa jest bowiem nową sprawą administracyjną, zainicjowaną wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., ponadto dotyczy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [..], powstałej z podziału działki [...], podczas gdy wyrok z dnia 25 sierpnia 2008 r. dotyczy warunków zabudowy dla całej działki [...]. Istota skargi M. C. sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organów obu instancji zgodnie z którym działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], a tym samym na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.z.p. Z kolei organy przyjęły, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] poprzez pas terenu o szerokości 3 m stanowiący część działki nr [...]. Pas ten nie stanowi drogi, ale z uwagi na jego szerokość wynoszącą 3 m zapewnia dostęp zgodny z treścią § 14 pkt 1 rozporządzenia MI. Tymczasem zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie to wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwi dopiero rozstrzygniecie sprawy co do istoty. Dlatego winno poprzedzać wydanie decyzji również na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji wykazały, że w sprawie nie wyjaśniono kwestii na tyle istotnych, że konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszej i drugiej instancji. Główną przyczyną takiej konstatacji jest niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z treścią analizy stanowiącą załącznik do niej. Z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 2010 r. wynika, że wydana została po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Gminy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] z km. [...] przy ul. [...] w G. dla inwestycji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego wraz z poddaszem użytkowym. W uzasadnieniu decyzji czytamy m.in., że teren analizowany ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...], natomiast sprawa dojazdu wymaga odrębnego wyjaśnienia. Wskazano też, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w związku z czym, nie ma konieczności wykonywania dodatkowego dojazdu, gdyż pas terenu o szerokości 3 m jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej jednego budynku jednorodzinnego. Dodano też, że pas ten nie jest drogą dojazdową, a jedynie częścią działki budowlanej nr [...] przylegająca do drogi publicznej – ul. T.. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast, że teren objęty wnioskiem stanowi własność prywatną. Położony jest w całości na terenie Gminy, na obszarze zabudowy mieszkaniowej z usługami podstawowymi. Działka objęta wnioskiem jest działką budowlaną, powstałą w wyniku podziału działki nr [...], której część stanowiła przedmiot pierwotnego wniosku. Główną funkcją terenu jest mieszkalnictwo. Dalej wskazano, że wnioskowana część działki nr [...] położona jest wewnątrz kwartału zabudowy jednorodzinnej i przylega do ul. [...] na odcinku szerokości 3 m. Na załączniku graficznym do analizy brakuje działki o nr [...]. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1190/06 (LEX nr 302539) "treść decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z wynikami analizy". Tymczasem w niniejszej sprawie sprzeczność ta dotyczy zarówno numerów działek oraz ich wielkości, jak i położenia działek. W decyzji z dnia 22 września 2010 r. wskazano, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez pas terenu o szerokości 3 m. W analizie funkcji wskazano, że dostęp do ul. [...] na odcinku o szerokości 3 m posiada działka o nr [...]. Brak jest również zgodności co do charakteru terenu objętego wnioskiem. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano jako inwestora Gminę podczas gdy z analizy wynika, że teren objęty wnioskiem stanowi własność prywatną. Nieprawidłowości te mają jednakże głębsze konsekwencje. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Kolei w orzeczeniu z dnia 3 listopada 2010 r. NSA orzekł, że "dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej" (LEX nr 746693). Wobec braku ustalenia czy teren objęty wnioskiem stanowi grunt publiczny, czy prywatny brak jest możliwości ustalenia czy konieczne jest ustanowienie służebności drogowej, aby zapewnić dostęp do drogi publicznej. Tym samym organy ponowie rozpatrujące sprawę nie dopełniły obowiązków i w konsekwencji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie to zaniechanie tego obowiązku musi prowadzić do uchylenia decyzji poddanej kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane.