II SA/Wr 397/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M.- S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją - aktem nadania oddala skargę. Decyzją z dnia 1 lutego 2011 r. nr [...] Wójt Gminy R. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną - aktem własności ziemi nr [...] z dnia 28 grudnia 1973 r. wydanego przez Zastępcę Naczelnika Powiatu w L.. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. M.-S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), a tym samym naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) i art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) oraz art. 75, 77 i 78 k.p.a., a ponadto niewłaściwą interpretację ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz ustawy z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późno zm.). Reasumując, zdaniem strony, uznanie przez Wójta Gminy R. sprawy za bezprzedmiotową i umorzenie postępowania jest wadliwe. Stanowisko swoje skarżąca szczegółowo uzasadniła w dalszej części odwołania podnosząc, iż kwestionowany akt własności ziemi wydany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto, jej zdaniem, istnieje uzasadnione podejrzenie, że akt własności ziemi został sfałszowany. W ocenie skarżącej decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego zamyka na tym etapie możliwość ustalenia prawdy oraz ujawniania nieprawidłowości występujących w poszczególnych etapach tej sprawy. W konsekwencji sankcjonuje to stan niezgodny z prawdą i prawem, a także podważa tym samym zasadę zaufania obywatela do organów państwa i samego prawa. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji sankcjonuje "łamanie prawa". Zdaniem skarżącej ustawa z dnia 26 października 1971 r., na którą powołuje się organ I instancji w zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie nie mogła mieć zastosowania, co A. M.-S. podniosła in fine odwołania. Odwołanie uzupełnione zostało pismem A. M.-S. z dnia 11 kwietnia 2011 r. (z załącznikami). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania A. M.-S. od opisanej decyzji, decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 28 grudnia 1973 r.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 105 § 1 kpa, w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. M.-S. zam. S. [...], [...] R.. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż A. M.-S., spadkobierca po J. i H. B., pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją (aktem własności ziemi) nr [...] z dnia 28 grudnia 1973 r. Zastępcy Naczelnika Powiatu w L.. Kwestionowany akt własności ziemi został wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jak dalej argumentuje organ, zgodnie z brzemieniem art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia bądź zmiany decyzji, a wszczęte w tych sprawach postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Jednoznaczna treść tego przepisu oznacza, w ocenie organu, obowiązek umorzenia każdego postępowania, które może zmierzać do wzruszenia aktu własności ziemi bez względu na to czy wniosek jest uzasadniony i czy akt własności wydano prawidłowo, czy z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że Wójt Gminy R. był organem właściwym w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 1973 r. (aktem własności ziemi) Zastępcy Naczelnika Powiatu w L. (vide wyrok NSA w Warszawie, II OSK 669/09 z dnia 29 kwietnia 2010 r. (LEX - nr 597765), wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 932/10 z dnia 3 marca 2011 r. - internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Treść aktu własności ziemi nr [...] z dnia 28 grudnia 1973 r. Zastępcy Naczelnika Powiatu w L. wskazuje, iż M. O. stała się z mocy prawa właścicielem działek nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...] o powierzchni 3,81 ha oraz 12 części działki nr [...] o powierzchni 0,26 ha wraz z zabudowaniami w 12 części, położonych we wsi S., powiat Lubin. Akt ten wydany został na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa z dnia 26 października 1971 r. przestała obowiązywać w związku z art. 4 zdanie 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 z późno zm.). Według tego przepisu "uchyla się ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), z tym, że pozostaje w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone wart. 5, 6 i 8-11 tej ustawy." Natomiast w zdaniu 2 powołanego artykułu ustawodawca wskazał, iż rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. przekazuje się sądom. Odnosząc się do wniosku z dnia 3 grudnia 2010 r. A. M.-S. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 1973 r. nr [...] oraz odwołania z dnia 10 lutego 2011 r. Kolegium wskazuje również na przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późno zm.) oraz skutki prawne wywołane tym przepisem odnoszące się do aktów własności ziemi, będących decyzjami administracyjnymi. Według tego przepisu, obowiązującego od 1 stycznia 1992 r. "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250'i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji." Natomiast z ustępu 3 wynika, iż postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2 podlega umorzeniu. Uwzględniając przytoczone regulacje prawne należy stwierdzić, że od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych. Stanowisko takie potwierdza liczne i ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreśla się w nim, że wymienionych trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. Za niedopuszczalne zatem uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia lub zmiany decyzji (wyrok NSA, II OSK 937-08 z dnia 8 czerwca 2009 r. - internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazane regulacje prawne (art. 62 ust. 2 i 3 ustawy) są również wiążące dla sądu administracyjnego (vide wyroki NSA, II SA 440/98 z dnia 21 maja 1998 r. - LEX nr 41761 i II SA 335/98 z dnia 30 kwietnia 1998 r. - LEX nr 41759). Uwzględniając natomiast treść przepisu art. 63 ust. 3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zobowiązane było do uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzenie postępowania i wydania orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Umorzenie postępowania odnosi się bowiem do postępowań dotyczących wzruszenia aktu własności ziemi w trybach nadzwyczajnych toczących się w dniu 1 stycznia 1992 r. lub postępowań wszczętych później w tych trybach (vide wyroki NSA II SA 335/98 z dnia 30 kwietnia 1998 r. - LEX nr 41761 i II SA 627/98 z dnia 11 września 1998 r. - LEX nr 41779). Natomiast w przypadku, gdy postępowanie nie zostało wszczęte, przesłanką wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych istniejących już w dniu wpływu podania o wznowienie postępowania, co w rozpoznawanej sprawie ma miejsce. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła wnioskodawczyni. W skardze wskazała, że składa skargę na drugi człon orzeczenia odmawiający wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 28 grudnia 1973 r. Wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 1973 r. Nr [...] w uzasadnieniu swojej decyzji powołało się na przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa o zmianie niektórych ustaw i skutki prawne wywołane tym przepisem. Organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy podszedł do oceny kwestionowanego Aktu Nadania Ziemi tylko w sposób formalny. Nie zbadał i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności podnoszonych w składanych wcześniej wnioskach. Niedopuszczalnym jest wydanie czterech różnych aktów administracyjnych na 1/2 tego samego domu na trzy różne nazwiska (co ilustruje schemat - w materiałach odwoławczych). Są to: l-Orzeczenie PKZ w W. z dn. 2.04.1960 r. Nr [...] na 1/2 tego domu z działką siedliskową wystawione na H. K.. 2-Decyzja o wykonaniu aktu nadania PPRN w W. Nr [...] z dn. 9.03.66r.na 1/2 całości w S. [...] wystawione na nazwisko G. K. (mąż H.), który zmarł 15.03.1953r. 3-Akt nadania Nr [...] z kwietnia 1960 r. na 1/2 części jako współwłasność 4- kwestionowany Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia 28.12.73 wystawiony na 1/2 domu i działkę siedliskową o pow. 0,26 ha oraz grunty orne na nazwisko M. O. (córka G. i H. K.) Kolegium w uzasadnieniu nie odniosło się w ogóle do faktu, iż kwestionowany Akt Nadania Ziemi w formie oryginału nie występuje, a jego dostępne kopie nie są poświadczone urzędowo jako zgodne z oryginałem, co w świetle art. 244 i 250 k.p.c. czyni go nieważnym z mocy prawa. Istotną przesłanką świadczącą o nieważności tego dokumentu z prawa jest brak mapki, szkiców z dokonanego podziału, w końcu brak decyzji o wykonaniu aktu nadania ziemi oraz protokółu wprowadzenia. Analiza treści kwestionowanego dokumentu wskazuje, iż jest to dokument kupna - sprzedaży, a nie "Akt Nadania Ziemi". W uzasadnieniu Aktu Nadania Ziemi podano, że M. O. kupiła za 20.000 zł od swojego brata B. K., który nie był ani właścicielem ani spadkobiercą, 1/2 domu i działki w akcie wyszczególnione. Wynika z tego, iż to kupno, a nie nagadanie (na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych) było podstawą przeniesienia własności, a to z kolei wyklucza stosowanie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10.10.1991 r. o gospodarowaniu ruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Innymi słowy na druku "Akt Nadania Ziemi" dokonano transakcji kupna -sprzedaży, przy sprzedający nie był właścicielem. Przedstawione argumenty nie pozwalają w żaden sposób zakwalifikować kwestionowany dokument pod ustawę z o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji nie ustosunkowało się do tych kwestii pomijając je całkowicie. W świetle przedstawionych argumentów, które mają potwierdzenie w znajdujących w Samorządowym Kolegium Odwoławczym dokumentach odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] z dnia 28 grudnia 1971 r. wydaje się być bezzasadna. We wnioskach skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego członu decyzji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i szeroko je dodatkowo uzasadniając Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej w skrócie "p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja kompetentnego organu odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 28 grudnia 1973 r. Badając, zgodnie z kompetencją ustawową, zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w sposób wpływający na wynik sprawy. Wskazać trzeba, w pierwszej kolejności, że prawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 października 1991r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem aktu własności ziemi z dnia 28 grudnia 1973 r., przy czym dodać trzeba, że iż z tychże akt administracyjnych wynika, że akt własności ziemi został wydany przez Zastępcę Naczelnika Powiatu w L. na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 27, poz. 250, vide kopia aktu k. 3 akt administracyjnych). W akcie tym organ stwierdził, że M. O. z mocy samego prawa stała się współwłaścicielem nieruchomości szczegółowo opisanych w jej treści. Decyzja uprawomocniła się z dniem 28 marca 1974 r. Zgodnie z powoływanym wcześniej przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 107, poz. 464 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., co wynika z treści art. 67 ustawy. Takie unormowanie oznacza, jak prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze że, z woli ustawodawcy, trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji, nie stosuje się do aktów własności ziemi wydanych stosownie do unormowań ustawy z dnia 26 października 1971 r. W konsekwencji prawidłowo SKO nie dokonując analizy zaistnienia lub nie przesłanek z art. 145 kpa w zakresie wydania aktu własności ziemi, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy z 19 października 1991 r. niesie w sobie zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio rozstrzygniętych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane zostały rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do wzruszenia (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi, dla którego podstawę prawną stanowiły unormowania ustawy z 26 października 1971 r. Z tych samych powodów nie jest także możliwe merytoryczne rozpoznawanie zarzutów podniesionych przez wnioskodawczynię tak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jak i ostatecznie sądowym. Dodać jeszcze można, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000 r. SK 29/99 nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, orzekając, że jest on zgodny z art. 77 ust. Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1, art. 78 oraz art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tych wyroków wskazano, że kwestionowana regulacja (art. 63 ust. 2) zmierzała do nadania ostatecznym decyzjom administracyjnym o nadaniu własności gospodarstwa rolnego podobnego stopnia stabilności- niewzruszalności co orzeczeniom sądowym. W wyniku przejęcia przez sądy w 1982 r. orzekania o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom zaistniał dualizm stabilności – niewzruszalności tytułów własności nieruchomości rolnych. Wskazano, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 1971 r. mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z dnia 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Na koniec można jeszcze dodać, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. (I OSK 295/10, LEX nr 745205) NSA wskazał, że "treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jasna i jednoznaczna i właśnie z tego powodu nie wymaga żadnej wykładni". Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. .