I OSK 2147/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 453/11 w sprawie ze skargi A. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 453/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia (...) kwietnia 2011 r., nr (...) oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia (...) marca 2011 r., nr (...) w sprawie ze skargi A. Z. i Z. Z. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 2 marca 2011r. ustalił na rzecz Z. i A. Z., właścicieli nieruchomości położonej w Białymstoku, przy ul. (...) opłatę adiacencką w wysokości 1076,79 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej wybudowaniem drogi oznaczonej jako (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ powołał art. 134 i art. 144 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomości wyjaśniając, że właściciele nieruchomości zobowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich, a przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekominikacyjnych. Następnie organ stwierdził, że w ramach robót wykonanych przy ul. S. wybudowano drogę (wraz z chodnikiem) oraz urządzenia infrastruktury technicznej, co spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej ze śródmieściem i zwiększenie bezpieczeństwa pieszych. W konsekwencji wybudowania przedmiotowej drogi doszło do pełnego wzrostu wartości nieruchomości przy ul. (...) należącej do Z. i A. Z. co odzwierciedla operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się zaś do ustalonej opłaty organ wyjaśnił, że jej wysokość wynosi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem. Uwzględniając dodatkowo wartość świadczeń wniesionych przez właścicieli nieruchomości nr (...) na poczet budowy drogi w wysokości 2540 zł, opłata została wyliczona na kwotę 1076,79 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i Z. Z. wnosząc o obniżenie opłaty adiacenckiej. W ich ocenie organ I instancji powinien odliczyć od kwoty wzrostu wartości nieruchomości nie tylko kwotę 2540 zł, ale również wartość nakładów poniesionych przez nich na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy S. , bowiem jako prywatni inwestorzy partycypowali w kosztach budowy urządzeń gazowych, a pozostali sąsiedzi podłączyli się do nich bezpłatnie. Do odwołania dołączyli fakturę VAT wystawioną na kwotę 4.483 zł, za roboty budowlane polegające na wykonaniu gazociągu i przyłącza gazowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia (...) kwietnia 2011r. nr (...) utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do obowiązku partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, podwyższających wartość nieruchomości, a także zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Następnie powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, że ulica (...) została zrealizowana na podstawie decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2007r., wydanej przez Prezydenta Miasta Białystok, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nawierzchni ulicy S. wraz z budową chodników, wjazdów oraz budową kanalizacji deszczowej wraz z wpustami drogowymi, przebudową wodociągu z przyłączami. Przedmiotowa droga, jak ustalił organ, została oddana do użytkowania w dniu 29 października 2008r. na podstawie protokołu odbioru końcowego. W następstwie wybudowania przedmiotowej drogi wzrosła wartość nieruchomości skarżących, co potwierdził rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym. Operat ten zawiera wszystkie niezbędne elementy wyceny nieruchomości i wyjaśnia wybór metody i podejścia szacowania. Został sporządzony prawidłowo, zgodnie ze sztuką szacowania nieruchomości i standardami zawodowymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii nie zaliczenia przez organ I instancji nakładów poczynionych przez skarżących na poczet budowy w ulicy S. urządzeń gazowych, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 ust.4 ustawy może to dotyczyć jedynie tych urządzeń, z tytułu budowy których została naliczona opłata adiacencka. Stąd też w przedmiotowej sprawie zaliczyć można było jedynie nakłady w kwocie 2540 zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli A. i Z. Z.. W ocenie skarżących decyzja ustalająca na ich rzecz opłatę adiacencką jest krzywdząca, ponieważ nie uwzględnia żądania zaliczenia w poczet tej opłaty nakładów poniesionych przez nich na budowę urządzeń gazowych w ulicy S. . Urządzenia te pomimo, że zostały sfinansowane przez inwestora prywatnego, stały się, po ich oddaniu do użytku, własnością Gminy Białystok. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zasadniczy spór w sprawie dotyczy możliwości zaliczenia poniesionych przez skarżących kosztów budowy urządzeń gazowych w ulicy S. do nakładów poczynionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej stosownie do treści art. 148 ust. 4 u.g.n. W stanie faktycznym sprawy, inwestycja w postaci ulicy S. w Białymstoku została zrealizowana na podstawie decyzji z 14 grudnia 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nawierzchni jezdni, chodników i wjazdów, przebudowę linii energetycznej, telefonicznej, przebudowę wodociągu z przyłączami, budowę kanalizacji deszczowej wraz z wpustami drogowymi w ulicy S. . Protokół odbioru inwestycji został sporządzony 14 lipca 2008r. W toku postępowania skarżący zasygnalizowali organom, że w 2002 roku jako inwestorzy prywatni ponieśli koszt wybudowania pod ziemią, w strukturze ulicy S. urządzeń gazowych za ok. 7000 zł, które to urządzenia stały się następnie własnością miasta. Do akt administracyjnych złożyli fakturę VAT wystawioną za wykonanie gazociągu. Orzekające w przedmiotowej sprawie organy odmówiły zaliczenia tych wydatków do nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, wskazując enigmatycznie, że może to dotyczyć tylko tych urządzeń, z tytułu których naliczono opłatę. W odpowiedzi na skargę organ uzupełniająco wskazał, iż zaliczeniu podlegają jedynie te nakłady, które zostały poczynione na budowę samej ulicy S. . Stąd też koszty budowy urządzeń gazowych nie mogły być do tych nakładów zaliczone. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro fakt wybudowania urządzeń gazowych w ulicy S. nie budzi wątpliwości, a koszty te częściowo sfinansowali z własnych środków skarżący, co dokumentuje m.in. dołączona do akt administracyjnych faktura VAT z 29 listopada 2002r., to organ nie miał podstaw, aby odmówić ich uwzględnienia przy ustalaniu kwestionowanej opłaty. Błędne jest rozumowanie organu, że odliczeniu podlegają tylko nakłady, które zostały poczynione na budowę samej ulicy S. . Opłata adiacencka, jak wynika z dołączonej do akt administracyjnych decyzji z 14 grudnia 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, została ustalona nie tylko w związku z budową nawierzchni ulicy S. , ale i chodników i wjazdów, przebudową linii energetycznej, telefonicznej, przebudową wodociągu z przyłączami oraz budową kanalizacji deszczowej wraz z wpustami drogowymi w ulicy S. . Przepis art. 148 ust.4 u.g.n. nie oznacza, że odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione w trakcie realizacji konkretnej inwestycji. Nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji. Dla uwzględnienia spornych nakładów istotne jest, że urządzenia gazowe zostały faktycznie wykonane przez skarżących, funkcjonują zgodnie ze swoim przeznaczeniem i są wykorzystywane przez innych właścicieli nieruchomości położonych przy ul. S. . Nie bez znaczenia jest również fakt, iż urządzenia te, po ich oddaniu do użytku, przeszły na własność Gminy Białystok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez nie mające oparcia w tym przepisie przyjęcie, że odliczenie dokonanych przez właścicieli nieruchomości nakładów poniesionych na rzecz budowy urządzeń gazowych mogło nastąpić w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi podczas, gdy przepis ten wyraźnie stanowi o możliwości pomniejszenia wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a więc uzależnia możliwość odliczenia nakładów związanych z budową konkretnego urządzenia, skutkującą wzrostem wartości nieruchomości. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego t.j. art. 148 ust. 4 u.g.n. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten uzależnia możliwość odliczenia nakładów poniesionych przez właścicieli, bądź użytkowników wieczystych nieruchomości wyłącznie na rzecz konkretnej inwestycji (budowy urządzeń infrastruktury technicznej), od realizacji której nastąpił wzrost wartości nieruchomości, skutkujący następnie wszczęciem postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej. Zarzut ten nie mógł zostać uznany za słuszny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę brak jest podstaw do zawężania zakresu przedmiotowego art. 148 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powołanego przepisu nie wskazuje w żaden sposób, iż odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, w związku z którą nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby nieuzasadnionym pokrzywdzeniem właścicieli, bądź użytkowników wieczystych, którzy ponieśli nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, powodujących wzrost wartości nieruchomości, a które nie mają związku z realizacją innej inwestycji, po realizacji której organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w niniejszej sprawie opłata adiacencka w rzeczywistości została ustalona nie tylko w związku z budową drogi, ale także chodników i wjazdów, przebudową linii energetycznej, telefonicznej, przebudową wodociągu z przyłączami oraz budową kanalizacji deszczowej wraz z wpustami drogowymi. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji nie ma więc podstaw do tego, aby nie zaliczyć do przedmiotowej inwestycji budowy urządzeń gazowych, które również położone są w strukturze drogi i powodują wzrost wartości nieruchomości, a po ich oddaniu do użytki przeszły na własność gminy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.