I SA/Wa 728/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B. N., P. N., W. N. i W. R. na decyzję Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym oddala skargę Rada Miejska w P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), podjęła w dniu 10 listopada 2011 r. uchwałę nr [...], którą wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na 10 lat, od 1 stycznia 2011 r., dwóch działek gminnych ozn. nr ew. [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących drogę wewnętrzną – ul. [...] w P., na rzecz właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. N., P. N., W. N. oraz W. R. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poprzedzona została przez skarżących bezskutecznymi wezwaniami Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazywali oni, że zakwestionowaną uchwałą Rada wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na rzecz właścicieli nieruchomości oznaczonych numerami porządkowymi nieparzystymi, z pominięciem właścicieli nieruchomości położonych po drugiej stronie ul. [...], a oznaczonych numerami parzystymi, których to nieruchomości są oni właścicielami. B. N. jest właścicielką zabudowanej działki ew. nr [...] (oznaczonej nr porządkowym [...]) oraz współwłaścicielką wraz z P. N. i W. N. działek ew. nr nr [...],[...] i [...]. W. R. jest natomiast właścicielem zabudowanej działki ew. nr [...] (oznaczonej nr porządkowym [...]). Skarżący wskazali, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] maja 1996 r. nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], w następstwie którego działki nr [...] i [...] (obejmujące ul. [...]) zostały wydzielone pod drogę wewnętrzną niezbędną do obsługi komunikacyjnej powstałych po podziale działek. W następstwie tego podziału nieruchomości wydzielone pod drogę, stały się własnością gminy, jako droga ogólnodostępna. Tymczasem, działki te zostały już w 1998 r. ogrodzone przez właścicieli nieruchomości, na rzecz których wydano obecnie zgodę na wydzierżawienie. Tym samym ul. [...], pierwotnie dostępna dla wszystkich, stała się zamkniętą drogą wewnętrzna dostępną wyłącznie dla właścicieli nieruchomości oznaczonych nieparzystymi numerami porządkowymi. Podjęta zaś uchwała ma w swojej istocie prowadzić do zalegalizowania tego stanu. Uchwała ta, zdaniem skarżących, stanowi przy tym niedopuszczalną ingerencję w treść przysługującego im prawa własności do działek położonych po przeciwległej stronie ul. [...]. Ogranicza bowiem im dostęp do drogi publicznej, który był realizowany poprzez ul. [...]. Skarżący powoływali się przy tym na treść prawa własności wynikającą z art. 140 k.c. Wywodzili oni ponadto, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przytaczając na potwierdzenie zasadności zarzutów, poglądy wyrażone w tym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na 10 lat działek ew. nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] w P., została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ,,u.s.g."). W myśl tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy legitymują się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie pierwsze trzy z ww. przesłanek. Uchwała ze względu na swój przedmiot, którym jest gospodarowanie mieniem gminnym, jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga poprzedzona również została bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania te skarżący wystosowali pismami z dnia [...] stycznia 2011 r. Dochowali oni także terminu wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie została natomiast, zdaniem Sądu spełniona ostatnia z przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, tj. wykazanie przez skarżących legitymacji procesowej uprawniającej ich do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Zważyć bowiem należy, że prawo do kwestionowania uchwały organów gminy, w trybie art. 101 u.s.g. ma tylko ten kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie, musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA z 19.03.2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. W rozpoznawanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzą z faktu, że są współwłaścicielami i właścicielami nieruchomości położonymi przy przeznaczonych do wydzierżawienia działkach nr [...] i nr [...], tworzących drogę wewnętrzną - ul. [...]. Naruszenie interesu upatrują natomiast w tym, że na skutek wydzierżawienia ww. działek, stanowiące ich własność (współwłasność) nieruchomości obejmujące działki nr nr [...], [...], [...], [...] i [...], pozbawione zostaną dostępu do drogi publicznej - realizowanego ww. drogą wewnętrzną. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżących miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawa skarżących jako współwłaścicieli i właścicieli nieruchomości graniczącej z przeznaczonymi do wydzierżawienia działkami, stanowiącymi drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących, zaskarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na przysługujące im prawo własności (współwłasności) oraz jego wykonywanie. Nie ogranicza ona bowiem uprawnień właścicieli nieruchomości w zakresie korzystania z tych nieruchomości czy też rozporządzaniem nimi. Ewentualna zaś utrata bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, która mogła by być rozważana wyłącznie w stosunku do działek nr [...] (stanowiącej własność B. N.) oraz działki nr [...] (stanowiącej własność W. R.), nie ma wpływu na wykonywanie samego prawa własności. Z kolei działka nr [...] (której współwłaścicielami są B. N., P. N. i W. N.) ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) zaś działki nr [...] i [...] (stanowiące współwłasność B. N., P. N. i W. N.) mają ustalony dostęp do tej drogi poprzez ww. działkę nr [...]. Zważyć przy tym należy, że wydzielenie drogi wewnętrznej, jak wynika ze zgodnych w tym zakresie oświadczeń pełnomocnika skarżących i pełnomocnika Rady Miejskiej w P. złożonych na rozprawie (vide protokół z rozprawy z [...] sierpnia 2011 r, k. 51), nastąpiło w następstwie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] maja 1996 r. nr [...], w związku podziałem nieruchomości i utworzeniem nowych działek, których obecni właściciele mają stać się dzierżawcami tej drogi. Wydzielenie drogi nastąpiło zatem w celu obsługi komunikacyjnej nowopowstałych działek, a nie istniejących już działek stanowiących własność skarżących. W tej sytuacji, uchwała zezwalająca na wydzierżawienie nieruchomości gminnych, wykorzystywanych dotychczas jako droga wewnętrzna nie ingeruje w prawa podmiotowe ani uprawnienia, przysługujące skarżącym jako właścicielom przylegających do tej działki nieruchomości, dla obsługi których droga ta nie była utworzona. Podkreślić przy tym należy, że dostęp do drogi publicznej nie może być utożsamiany wyłącznie z dostępem bezpośrednim, czy też za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Warunek dostępu do drogi publicznej jest bowiem realizowany także poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W sytuacji zatem, gdy na skutek wydzierżawienia nieruchomości gminnej stanowiącej drogę wewnętrzną, nie będzie ona spełniała w przyszłości tej funkcji, a tym samym nastąpi ograniczenie skarżącym dostępu do drogi publicznej, będzie im przysługiwało uprawnienie do ustanowienia służebności drogowej dla obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości. W tym stanie rzeczy utrudnienie w swobodnym dostępie do nieruchomości poprzez działki, na których usytuowana jest dotychczas droga wewnętrzna, może stanowić jedynie o istnieniu po stronie skarżących interesu faktycznego w kwestionowaniu uchwały zezwalającej na dzierżawę ww. nieruchomości, a nie o interesie prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro zatem skarżący nie wykazali, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia, to wniesiona przez nich skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana, z powodu braku ich legitymacji skargowej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.