II SA/Ol 456/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1\ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2\ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr Rep. "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza tego miasta, z dnia "[...]" nr "[...]", odmawiającą przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną E.B. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, w myśl którego fakt pozostawania E. B. w związku małżeńskim ze S. B., wyczerpuje przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Wyjaśniono, iż art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje zasady i tryb przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustęp 1. tego unormowania określa przesłanki pozytywne warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium przyznało, że w sprawie zostały spełnione przesłanki pozytywne warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże ustawodawca w ust. 5 art. 17 omawianej ustawy określił także przesłanki negatywne, których wystąpienie w sytuacji faktycznej powoduje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zauważono w związku z tym, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż E. B. pozostaje w związku małżeńskim z odwołującym. Należy więc przyjąć, zdaniem Kolegium, że w sprawie niniejszej stan faktyczny sprawy odpowiada sytuacji opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie organ podniósł, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Oznacza to również, że organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Organ orzekający nie może więc pominąć obowiązującego wciąż przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmawiać stosowania tego przepisu, który korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził dotychczas jego niekonstytucyjności, chociaż przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału w sprawach sygn. akt P 27/07 oraz OP 41/07. Niekonstytucyjność tego przepisu nie została stwierdzona także w sprawie toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 38/09, zainicjowanej skierowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy: czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z Konstytucją. I jakkolwiek Trybunał w uzasadnieniu swego orzeczenia (umarzającego postępowanie przed Trybunałem) opowiedział się za interpretacją systemową, celowościową i prokonstytucyjną, przed wykładnią literalną omawianego tu przepisu; prezentowaną przez większość sądów administracyjnych, a tym samym podzielił pogląd, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przeszkodą do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a osoba ubiegająca się o to świadczenie (dziecko osoby wymagającej opieki) spełnia pozostałe wymagania ustawowe - to jednak niekonstytucyjności rzeczonego przepisu nie stwierdził jako organ do tego legitymowany. Kolegium wskazało, iż było przekonane, że na skutek tych działań dokonają się zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych w omawianym tu zakresie. Niestety żaden aktualny projekt zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje zmian w zakresie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). W związku z tym Kolegium podniosło, iż prezentuje przedstawiony powyżej pogląd, albowiem skoro racjonalny ustawodawca, mając wiedzę w zakresie stanowisk prezentowanych przez sądy i Trybunał Konstytucyjny, nie podejmuje działań zmierzających do zmiany tego przepisu, to oznacza, że jego zamierzoną wolą jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. B. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Przedstawił stan zdrowia żony. Podkreślił, że żona wymaga opieki i nadzoru. W związku z tym nie poszukuje zatrudnienia, ponieważ musi opiekować się chorą żoną. Wskazał, że nie może liczyć w tym zakresie na pomoc dzieci. Skarżący podkreślił, że niepełnosprawność i choroba żony jest głównym powodem jego bierności zawodowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że nawet jeżeli uznać, że skarżący spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1, to w tym samym artykule w ust. 5 określone zostały przesłanki negatywne. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Podkreślono, że organy obu instancji, mając na uwadze, że w niniejszej sprawie spełniona została ta negatywna przesłanka, musiały odmówić przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organy zastosowały interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) która daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może być przyznane małżonkowi, na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela pogląd - sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który podzielił także Trybunał Konstytucyjny we wskazanym przez organ postanowieniu sygn. akt P 38/09, zgodnie z którym stosowanie do spornego przepisu wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 kpa nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cyt. wyżej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując istotne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku ustawodawca rozszerzył krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby zobowiązane do alimentacji z mocy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony (uchylony). W uzasadnieniu powoływanego przez Kolegium postanowienia z dnia 1 czerwca 2010r., P 38/09, OTK 2010, Nr 5, poz. 53, Trybunał Konstytucyjny wskazał na bezskuteczne próby nowelizacji tej regulacji, podkreślając przy tym, że istnieje ustalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach przyznająca pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji. Reasumując przy interpretacji ust. 5 pkt 2 lit. a artykułu 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie można pomijać treści ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu, a więc co do zasady jest uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, według reguły a maiori ad minus. Przepis ten stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 kro (tak: H. Dolecki (red.), T. Sokołowski (red.), M. Andrzejewski, A. Lutkiewicz-Rucińska, A. Olejniczak, A. Sylwestrzak, A. Zielonacki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX, 2010). Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. W tożsamej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10, publ. LEX nr 594927, stając na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy