I OSK 2212/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 308/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 18 lutego 2011 r. nr IV/19/2011 w przedmiocie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 308/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 18 lutego 2011 r. nr IV/19/2011 w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim w dniu 18 lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr IV/19/2011 w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy ustosunkowała się do uwarunkowań demograficznych, warunków, w jakich uczniowie będą się uczyć po włączeniu szkoły, kwalifikacji kadry pedagogicznej, organizacji dowożenia uczniów, racjonalizacji sieci szkolnej, czynnika ekonomicznego (kosztów utrzymania szkoły). Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność powyższej uchwały stwierdził, że w sprawie istnieją wątpliwości co do tego, czy zaskarżony przepis uchwały narusza istotnie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei, po myśli ust. 3 tego artykułu utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust.2). W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Mając na względzie całość redakcyjną tego artykułu Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż ust. 5, m.in. na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, mógłby być odczytywany w oderwaniu od brzmienia ust. 1. Bezspornym jest, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie ulega również wątpliwości, że art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza zatem możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadzi do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie do jego istotnego naruszenia. Skoro więc w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim i Samorządowe Przedszkole Nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, włączenie kolejnej szkoły podstawowej byłby niedopuszczalne. Na marginesie WSA nie podzielił argumentacji skarżącego dotyczącej tego, że omówione wcześniej placówki "różnego typu" winny znajdować się w tej samej miejscowości bowiem takiego wniosku nie można wywieść z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim, domagając się jego zmiany poprzez oddalenie w całości skargi Wojewody Dolnośląskiego. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że włączana do istniejącego zespołu szkoła winna być innego typu niż szkoły (placówki) tworzące zespół. W uzasadnieniu wskazano, że przepis ten wyraźnie odsyła jedynie do art. 58 i 59 powołanej ustawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stosowanie warunku z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w innych wypadkach niż wprost określone w przepisie rangi ustawowej narusza art. 7 Konstytucji RP. W żadnym przepisie ustawodawca nie zastrzegł aby włączenie do zespołu danej szkoły mogło nastąpić jedynie wówczas gdy szkoła ta znajduje się w innej miejscowości oraz jest ona innego typu niż szkoły wchodzące w skład istniejącego zespołu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut naruszenia art. art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię tego przepisu jest nieuzasadniony. Dokonując analizy art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował treść całego art. 62 ustawy. Przepis ten normuje tworzenie zespołów szkół ( ust.1) a także przewiduje zasady wyłączania z zespołu niektórych szkół, włączania do zespołu innych szkół a także możliwość rozwiązania zespołu ( ust.5) Nie ulega wątpliwości, że ust.1 i ust.5 art. 62 stanowią kompleksową regulację dotycząca tworzenia zespołu szkół oraz wszelkich transformacji jakim te zespoły mogą podlegać. Z tego względu zasadnie Sąd I instancji uznał, że wzajemna relacja ust.1 i ust.5 art. 62 ustawy nie pozwala na wykładnie ust.5 w oderwaniu od treści ust.1 art.62 ustawy. Przepis ust. 5 art.62 ustawy zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół. Użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu szkoły co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy. Poza sporem pozostaje fakt, że w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. W tym stanie rzeczy Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim podejmując w dniu 18 lutego 2011 r. uchwalę nr IV 19/2010 o włączeniu Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim w sposób istotny naruszyła art. 62 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. .