IV SA/Wr 308/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim z dnia 18 lutego 2011 r. nr IV/19/2011 w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim w dniu 18 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 62 ust. 5 w związku z art. 58 i 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr IV/19/2011 w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do istniejącego Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. W § 1 powyższej uchwały Rada postanowiła: “Zamierza się z dniem 1 września 2011 r. włączyć Szkołę Podstawową w Doboszowicach do Zespołu Szkół Nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, ul. Szkolna 10." W jej § 2, iż: “Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Kamieniec Ząbkowicki." Z kolei, w § 3, że: “Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy ustosunkowała się do następujących kwestii: uwarunkowań demograficznych, warunków, w jakich uczniowie będą się uczyć po włączeniu szkoły, kwalifikacji kadry pedagogicznej, organizacji dowożenia uczniów, racjonalizacji sieci szkolnej, czynnika ekonomicznego (kosztów utrzymania szkoły). Na tą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada wyraziła zamiar włączenia Szkoły Podstawowej w Doboszowicach do Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała m.in. art. 62 ust. 5 w związku z art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W ocenie organu nadzoru Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, pominęła jednakże regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym artykułem, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Powyższe oznacza, że dopuszczalnym było włączenie przez Radę do Zespołu Szkół dodatkowej szkoły ale, jak zastrzegł ustawodawca, wyłącznie szkoły innego typu niż te, aktualnie wchodzące w skład Zespołu Szkół. Zespół Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim został utworzony uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim. W jego skład wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim i Samorządowe Przedszkole nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim. Jak dalej wskazał organu nadzoru takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednoznacznie wskazują, że organ prowadzący zespół szkół może włączyć do niego inne szkoły. Muszą to być jednak placówki różnych typów, dodatkowo w innych miejscowościach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 438/2008, Lex Polonica nr 1921489). Z kolei, w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 483/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LEX nr 511540) wskazał, że "art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. - o systemie oświaty (...) zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół. Nie ulega wątpliwości Sądu, że użyte w przepisie sformułowanie “szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu szkoły tego samego typu prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Tym samym, skoro Rada jako organ administracji publicznej zobligowany do działania na podstawie i w granicach prawa była władna do włączenia do istniejącego Zespołu Szkół wyłącznie szkoły innego typu, niż aktualnie wchodzące w jego skład, działanie odmienne narusza prawo sposób istotny. Mając na uwadze powyższe, zasadnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kamieńcu Ząbkowickim wniosła o jej oddalenie wskazując, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały pozostaje bezzasadny. Przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie zawiera warunku, aby włączana do zespołu szkoła była innego typu niż szkoły już wchodzące w skład danego zespołu. Tego rodzaju warunek dotyczy sytuacji, o której stanowi przepis art. 62 ust. 1 w/w ustawy, a zatem winien on być respektowany wówczas, gdy organ prowadzący szkoły różnych typów łączy je w zespół. Przeciwna wykładnia, tj. stosowanie warunku z art. 62 ust. 1 w innych wypadkach niż wprost określone w przepisie rangi ustawowej, narusza przepis art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił włączenie do już istniejącego zespołu także szkół takich samych typów. Wykładnia przepisów prawa administracyjnego winna być ścisła, co wyklucza wykładnię rozszerzającą przepisów kompetencyjnych. Tym samym, poglądy wyrażone w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 438/2008 (publ. Lex Polonica nr 1921489) oraz w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 483/08 (publ. LEX nr 511540), na który powołuje się skarżący, uznać należy za odosobnione i sprzeczne z regułami wykładni przepisów prawa administracyjnego. Wyroki te nie są wiążące dla innych składów wojewódzkich sądów administracyjnych, a zatem skarżący nie może wyłącznie na takiej podstawie opierać swojej argumentacji prawnej. W żadnym przepisie ustawodawca nie zastrzegł, aby włączenie do zespołu danej szkoły mogło nastąpić jedynie wówczas gdy szkoła ta znajduje się w innej miejscowości oraz jest ona innego typu niż szkoły wchodzące w skład istniejącego zespołu. Tego rodzaju warunki nie mają oparcia w jakimkolwiek przepisie ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W sprawie istnieją wątpliwości co do tego, czy zaskarżony przepis uchwały narusza istotnie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei, po myśli ust. 3 tego artykułu utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust.2). W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Mając na względzie całość redakcyjną tego artykułu nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż jego ust. 5, m.in. na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, mógłby być odczytywany w oderwaniu od brzmienia ust. 1. Bezspornym jest, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza zatem możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadzi do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie do jego istotnego naruszenia. Rację ma zatem Wojewoda Dolnośląski twierdząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę pominięto regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Słusznie wskazał organ nadzoru, iż dopuszczalnym jest włączenie przez Radę do Zespołu Szkół dodatkowej szkoły, jednakże wyłącznie szkoły innego typu niż te, aktualnie wchodzące w skład Zespołu. Skoro więc w skład Zespołu Szkół nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim, utworzonego uchwałą Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki nr VI/22/07 z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, wchodzi Szkoła Podstawowa nr 2 im. Jana Pawła II w Kamieńcu Ząbkowickim i Samorządowe Przedszkole Nr 2 w Kamieńcu Ząbkowickim, włączenie kolejnej szkoły podstawowej byłby niedopuszczalne. Na marginesie dodać jeszcze tylko można, iż Sąd w obecnym składzie nie podzielił argumentacji skarżącego dotyczącej tego, że omówione wcześniej placówki "różnego typu" winny znajdować się w tej samej miejscowości. Zdaniem Sądu wniosku takiego nie można wywieść z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Z tych względów, na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.