I SA/Wa 616/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Powiatu I. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat I., z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności części nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], jako zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ma miejsce wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Z. K. i M. K. na prawach wspólności ustawowej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość, jako położona w ciągu ul. [...] i wchodząca w skład jej chodnika, pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg w B., od której Starosta I. protokołem zdawczo – odbiorczym z 31 grudnia 1998 r. przejął zarząd. Wojewoda [...] uznał jednak, że ul. [...] nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg publicznych. W szczególności nie została ona objęta rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Ulica [...] w I. nie została wymieniona w załączniku nr [...] tego rozporządzenia. Nie można bowiem uznać, że ul. [...] jest przedłużeniem drogi nr [...] (wymienionej w załączniku nr [...]), gdyż droga nr [...] stanowi drogę zamiejską, zaś w odrębnym wykazie (wykaz [...] załącznika nr [...]) zostały umieszczone m. in. ulice miejskie w I., zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast ulica [...] nie została umieszczona w wykazie tych ulic. Jako zatem nie zaliczona do dróg publicznych, nie mogła stać się drogą powiatową w oparciu o art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Nie każda bowiem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, co w niniejszym przypadku ma miejsce i stanowi przeszkodę do uwłaszczenia z mocy prawa powiatu. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. wniósł Powiat I. podnosząc, iż jego zdaniem ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich przed dniem 31 grudnia 1998 r. w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powołał się przy tym na uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, która to uchwała wymienia również ulicę [...]. Ponieważ leżała ona w ciągu drogi nr [...], to również wchodziła w jej skład. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że art. 73 Przepisów wprowadzających odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. Zauważył, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie odnosi się do zajęcia nieruchomości pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie. Zajęcie, o którym mowa w art. 73 odnosi się do drogi publicznej istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z jej art. 1, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz wewnętrzną (art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r.). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego i ogólnie dostępna, stanowi drogę publiczną. Aby droga posiadała status drogi publicznej musiała zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1. Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa działka nie została zajęta pod drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Uznał, że ulica [...] w I. nie została objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej, a w szczególności nie była objęta powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r., z tego powodu, że nie była wymieniona w części [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia. Nie zgodził się również z twierdzeniem, aby kategoria drogi publicznej ulicy [...] wynikała z uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1985 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż uchwała ta nie stanowi aktu nadającego drogom kategorię dróg publicznych. Została wydana jedynie w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich. Brak nadania drodze kategorii drogi publicznej jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe uzyskanie prawa własności nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł Powiat I., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Zdaniem skarżącego powiatu organy obydwu instancji uznały, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest tożsame z zaliczeniem do drogi publicznej według przepisów obowiązującej w tej dacie ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych t.j. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich i rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. Zdaniem strony skarżącej także inne dowody (m. in. oględziny) przeprowadzone w sprawie wskazują, iż [...] istniał przed dniem 31 grudnia 1989 r. Organ nie podzielił poglądu strony, że dowodem zajęcia nieruchomości na drogę powiatową była uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] opiniująca zaliczenie dróg publicznych do kategorii dróg wojewódzkich, w której wymieniona jest ulica [...]. Organ uznał iż brak nadania drodze kategorii drogi publicznej jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe przejęcie prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem. Bezsporne jest, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. miało miejsce zajęcia nieruchomości pod drogę. Kolejni zarządcy drogi ją utrzymywali, lecz nie zachowały się z tego tytułu dokumenty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2011 r. strona skarżąca przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. I SA/Wa 304/11 uchylający decyzję Ministra Infrastruktury wydaną w podobnym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg powiatowych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w trybie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających, z tym, że wcześniej musiała to być droga zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). Władanie przez podmiot publiczny działką nr [...], zajętą pod [...] ul. [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r., jak również to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła ona własność osób fizycznych, jest bezsporne. Zasadnie zatem organy obydwu instancji starały się ustalić, czy ulica [...] była przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż tylko wówczas mogłaby stać się drogą powiatową, z mocy art. 103 ust. 3 w zw. z ust. 1 Przepisów wprowadzających. Czyniąc takie ustalenia organy obydwu instancji nie wzięły jednak pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. sąd dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., w postaci decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., którą to decyzją Wojewoda potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat I. mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomości gruntowe wchodzące w skład drogi powiatowej nr [...] (poprzedni nr [...]), położone w jednostce ewidencyjnej [...]. Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Pełnomocnik skarżącej twierdzi przy tym (co wynika także z uzasadnienia innej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., dopuszczonej jako dowód), iż nieruchomości wymienione w decyzji z [...] czerwca 2009 r., którymi został uwłaszczony Powiat I., wchodzą w skład ulicy [...]. Tym razem Wojewoda [...] nie miał zatem wątpliwości, że ul. [...] stanowiła drogę publiczną, która następnie stała się drogą powiatową. Niewątpliwie przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa Powiatu I. w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających są inne, niż przesłanki uwłaszczenia w trybie art. 73 ust. 1 i 3 tej ustawy. Tym niemniej, jeśli chodzi o drogi powiatowe (do czego odwołuje się decyzja Wojewody z [...] czerwca 2009 r., wskazując na związek z art. 103 ust. 1 i 3) wspólną przesłanką uwłaszczenia powiatu na podstawie obydwu przepisów jest to, aby droga była drogą publiczną (wojewódzką lub krajową) przed dniem 1 stycznia 1999 r. Jeśli jedną z przesłanek uwłaszczenia z mocy prawa w obydwu przypadkach stanowi ta sama cecha relewantna nieruchomości (czy jest ona zajęta pod drogę publiczną), to cecha ta nie może być ustalana w sposób dowolny, w oparciu o różne kryteria, w zależności od podstawy prawnej postępowania, jeśli żadna z tych podstaw nie zawiera własnej i odmiennej definicji drogi publicznej. Takie rozstrzygnięcie sprawy w sposób oczywisty naruszałoby zasadę budowy zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie biorąc pod uwagę ustaleń wynikających z innych, ostatecznych rozstrzygnięć tego samego organu, istotnych dla sprawy, organy naruszyły także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji organ I instancji musi ustalić, czy nieruchomości, którymi został uwłaszczony Powiat I. w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. są zajęte pod ul. [...], a jeśli tak, ponownie rozważyć, czy ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich przed dniem 1 stycznia 1999 r., biorąc pod uwagę także dowód z decyzji powołanej wyżej oraz z decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Mając na względzie również wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. I SA/Wa 304/11, na który powołuje się strona skarżąca, organ rozważy także, czy samo brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mogło stanowić podstawę do zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg wojewódzkich, jeśli nie była ona wymieniona w części [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Sąd przy tym nie przesądza tej ostatniej kwestii, bo art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych może być różnie wykładany (np. jako zakaz zaliczania do dróg gminnych ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej innej kategorii), a rolą sądu jest jedynie kontrola działań administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.), a nie rozstrzyganie o istocie sprawy. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.