I OSK 2232/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1066/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1066/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. ustalił od J. G. opłatę za pobyt małoletniej córki N. G. w Ośrodku Opiekuńczo–Wychowawczym – [...] w P. od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. w wysokości 2.078,13 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że w drodze wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...]. N. G. przebywa w ww. Ośrodku. Zgodnie natomiast z treścią art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, ponoszą rodzice. W związku z powyższym, organ podjął działania mające na celu ustalenie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej ojca małoletniej. Z przeprowadzonego w dniu [...] października 2010 r. wywiadu środowiskowego wynika, że J. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma zarejestrowaną działalność gospodarczą oraz jest właścicielem ziemi w kilku gminach. Ze złożonego oświadczenia wynika, że we wrześniu 2010 r. nie osiągnął on żadnego dochodu. Z kolei z informacji uzyskanej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że łączna powierzchnia posiadanego przez ww. gospodarstwa to 50,11 ha. Pomimo stosownych wezwań J.G. nie przedłożył dokumentów potwierdzających, jaką część tego gospodarstwa stanowią hektary przeliczeniowe oraz dokumentacji potwierdzającej stan zdrowia oraz konieczność ponoszenia związanych z nim kosztów. Organ podał, że nie ma możliwości pomniejszenia dochodu o kwotę wypłacanych na syna alimentów, bowiem zobowiązany uniemożliwił ustalenie jego miesięcznej wysokości. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia 9 marca 2010 r., nr 4434/10 średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Ośrodku Opiekuńczo-Wychowawczym – [...] w P. od miesiąca maja 2010 r. wynosi 4.156,25 zł. Do obowiązku uiszczania opłaty za pobyt N.G. w tej placówce, w wysokości 50% średniego miesięcznego kosztu utrzymania zobowiązano też matkę – E. D., a zatem ojcu ustalono również opłatę 50% - tj. 2078,13 zł. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że brak było współpracy ze strony zobowiązanego w celu ustalenia wysokości dochodu, a organ I instancji wielokrotnie podejmował czynności mające na celu jego ustalenie, wzywał do przedstawienia stosownych dokumentów, jednakże bezskutecznie. W ocenie Kolegium J. G. nie współpracował z organami - kilkakrotnie nie odbierał korespondencji, trudno było umówić się na wywiad, pomimo zobowiązania nie dostarczył zaświadczeń o dochodach, nie ujawnił w jakich gminach ma ziemię i w ten sposób uniemożliwił organowi ustalenie liczby hektarów przeliczeniowych. Także Kolegium w trakcie prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwało stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie i dostarczenia dowodów dokumentujących posiadany dochód, ale pismo to nie zostało odebrane. W związku z tym organ orzec musiał w oparciu o posiadane dokumenty, z których z kolei wynika, że sytuacja majątkowa strony umożliwia uiszczanie odpłatności we wskazanej w decyzji I instancji wysokości. Jak wynika bowiem ze złożonego w dniu [...] października 2010 r. przez odwołującego się oświadczenia jest on właścicielem domu jednorodzinnego o pow. 200 m kw., gospodarstwa rolnego o pow. użytkowej 51 ha, posiada maszyny i urządzenia rolnicze, ciągnik z 2010 r. oraz dwa samochody osobowe marki [...] rocznik 1997 i 2005. Wobec powyższego nie zachodzą przesłanki do zwolnienia z opłaty bądź ustalenia jej w innej wysokości. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. i wskazał, że we wrześniu 2010 r. nie osiągnął żadnego dochodu. W całym natomiast 2010 r. poniósł straty w kwocie 45.000 zł, co może udokumentować. Skorzystał z kredytu klęskowego, ma kredyty hipoteczne, również na dom w którym mieszka i na grunty rolne. W tym celu skarżący podjął dodatkową pracę – przewóz osób [...]. Ponadto, podjął naukę na studiach podyplomowych by zdobyć nowy zawód, ponieważ posiadane gospodarstwo przynosi straty. Skarżący wskazał, że nie został przed wydaniem decyzji poinformowany o konieczności złożenia dodatkowych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano na materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji (art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), która statuuje zasadę odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Jej wysokość, jak i zwolnienie oraz odstąpienie od jej ustalania zostało przekazane do właściwości starosty, który wydając decyzję w tym przedmiocie, winien kierować się przede wszystkim sytuacją rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Rodzic dziecka musi mieć świadomość, że dopóty, dopóki jej dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jest z mocy przepisów prawa obowiązany do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego w odpowiednim akcie prawnym. Obowiązek ten może zostać ograniczony bądź zniesiony tylko w wyjątkowych przypadkach określonych w przepisach prawa. Organ może zwolnić z opłat pod warunkiem, że osoba zainteresowana spełnia przesłanki określone w przepisach i jest w stanie to udowodnić poprzez złożone przez siebie dokumenty. Innymi słowy osoba zainteresowana musi aktywnie współpracować z organem między innymi poprzez pozostawanie z nim w kontakcie oraz przedkładanie na wezwanie dokumentów żądanych przez organ. W interesie skarżącego jest wykazanie, że ma on prawo do częściowego lub całkowitego zwolnienia. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy skarżący, poza umożliwieniem przeprowadzenia w dniu [...] października 2010 r. wywiadu środowiskowego, nie przedłożył organom obu instancji, pomimo wielokrotnych wezwań, żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie jego faktycznej sytuacji dochodowej. Każde z wezwań powracało do nadawcy niepodjęte. W związku z tym organy we własnym zakresie podjęły działania mające na celu ustalenie dochodów osiąganych przez skarżącego, jednak były one nieskuteczne. W tym celu zwróciły się m. in. do Urzędu Skarbowego w P., Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Terenowego w P. Uzyskane jednak z tych urzędów informacje nie pozwoliły na ustalenie osiąganych przez zobowiązanego dochodów, jak również posiadanej przez niego ilości hektarów przeliczeniowych, z gospodarstwa o łącznej pow. 50,11 ha. Wobec powyższego organy obowiązane były rozpoznać sprawę w oparciu o dokumentację, którą udało im się zgromadzić. Skoro zaś Zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia 9 marca 2010 r. ustalało średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Ośrodku Opiekuńczo-Wychowawczym – [...] w P. na kwotę 4.156,25 zł, to prawidłowo organ I instancji określił wysokość opłaty, do której uiszczenia zobowiązany jest skarżący na kwotę 2.078,13 zł, stanowiącej 50% ww. opłaty, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzję tę utrzymało w mocy. W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. G. zaskarżył w całości powyższy wyrok i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 9, 10 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na jego treść, polegające na naruszeniu zasady udzielania należytej i wyczerpującej informacji przez organ administracji publicznej poprzez brak poinformowania skarżącego o konieczności podania wszystkich źródeł dochodu, a zwłaszcza kosztów ponoszonych przez skarżącego, związanych z jego utrzymaniem, które to informacje mają zasadniczy wpływ na możliwość zwolnienia całkowitego lub częściowego z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Ponadto wskazał na brak poinformowania go o możliwości ubiegania się o takie zwolnienie w wypadku strat materialnych powstałych wskutek klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, o którym to zwolnieniu mówi § 4 pkt b) uchwały Rady Miasta P. nr 522/XXVII/04 z dnia 28.06.2004 r. w sprawie ustalenia opłat za pobyt dzieci i osób dorosłych w całodobowych placówkach opiekuńczo wychowawczych oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z tych opłat. Zarzucił też naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wysłuchania stron, poprzez co skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś organ nie wykonał wszystkich niezbędnych czynności dla dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym na żadnym etapie postępowania nie zażądał od skarżącego dokumentów potwierdzających jego liczne zobowiązania finansowe, mimo że skarżący wielokrotnie o nich mówił i pisał, co w rezultacie doprowadziło do wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 81 ustawy zezwala na całkowite lub częściowe zwolnienie zobowiązanego z opłaty za pobyt dziecka w placówce i to organ właściwym jest do zebrania materiału dowodowego w tym zakresie. Oczywiście w interesie skarżącego jest wykazanie, że ma on prawo do częściowego lub całkowitego zwolnienia, jednakże organ administracji winien poinformować go o takim prawie i wskazać, zgodnie z zasadą udzielania informacji, jakie okoliczności będą uwzględniane przy badaniu możliwości ustalenia odpłatności za pobyt dziecka. W postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które nakładają na organ obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. To bowiem na organy administracji publicznej nałożono obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaniechanie ze strony organu doprowadziło do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego, który stracił możliwość złożenia stosownych dokumentów, już na pierwszym etapie postępowania. Obciążanie wyłączną winą za niedostarczenie dokumentów i stosownych oświadczeń tylko i wyłącznie skarżącego godzi w zasadę udzielania informacji, a niemożliwość wypowiedzenia się przez skarżącego po zebraniu całego materiału dowodowego także w zasadę wysłuchania stron, od której odstąpić można w wypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a., a żadna z nich w sprawie niniejszej nie zachodziła. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został w oparciu o materiał dowodowy zebrany z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, łącząc go z art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. Traktuje naruszenie tych przepisów jako uchybienie łączne, co wynika nie tylko z "szeregowego" ich przedstawienia w podstawie skargi (s. 2), ale także z braku systematycznego odniesienia się do istoty naruszeń w kontekście rozwinięcia argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy także wskazać, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał wystąpienia, niezbędnej na gruncie powołanego w podstawie skargi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wiążącego się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, przesłanki możliwości istotnego wpływu podanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Niezależnie bowiem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy. Autor skargi nie uprawdopodobnił wystąpienia wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza ogólnym stwierdzeniem, iż naruszenie to "miało wpływ" na treść orzeczenia" (s. 2). Ponadto, w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; por. też np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09). Samodzielną podstawę zarzutów w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a. a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39), a sam taki zarzut powinien być potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Jednakże, sposób prezentacji zarzutów, nie zawierający powyższego powiązania ogranicza w istotnym stopniu skuteczność skargi kasacyjnej z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd I instancji. Niezależnie od powyższych uchybień, zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie są zarzutami zasadnymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na gruncie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: "ustawa"), za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą w określonej tam wysokości m.in. rodzice dziecka. Opłata ta została w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez Sąd I instancji wyznaczona w stosunku do obojga rodziców w równej wysokości. Ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę takiego ustalenia, zakwestionowane przez skarżącego już w odwołaniu, a następnie w skardze do Sądu I instancji, opierały się na jego stwierdzeniu, iż nie został poinformowany o konieczności złożenia dodatkowych dokumentów, które mogłyby przesądzić o jego trudnej sytuacji materialnej oraz wskazać, iż nie osiągał dochodów we wrześniu 2010 r., że poniósł w całym roku 2010 straty (w wysokości 45 tys. zł), a mając ponadto kredyty hipoteczne, musiał podjąć dodatkową pracę (przewóz osób). W kontekście tej argumentacji Sąd I instancji wskazał wyraźnie, iż na gruncie art. 81 ust. 5 ustawy, przy ustaleniu wysokości opłaty starosta uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby, a rada powiatu (ust. 6) określa warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z tej opłaty. Zwolnienie nie jest zatem obligatoryjne, a stwierdzenie spełniania przez daną osobę warunków, o których mowa w powyższych przepisach jest możliwie jedynie wówczas, gdy osoba zainteresowana aktywnie współpracuje z organem. Sąd wskazał jednocześnie na daleko idącą ograniczoność tej współpracy w przypadku skarżącego, który poza umożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pomimo wielokrotnych wezwań, nie przedstawił organom żadnych dokumentów. Spowodowało to, mimo samodzielnych działań organu w tym zakresie, brak dostatecznych podstaw do ustalenia faktu spełnienia powyższych przesłanek, co oznaczało konieczność wydania decyzji na podstawie dowodów dostępnych organowi. Sąd jednoznacznie zatem ocenił postępowanie jako spełniające wymogi wnikliwości ustaleń faktycznych i właściwej oceny dostępnego materiału dowodowego. Stanowisku powyższemu nie można odmówić trafności, zwłaszcza w kontekście zasad udzielania pomocy społecznej, określonych w rozdziale 1 działu I ustawy (Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy). Z jednej strony bowiem określony jest tam (art. 2 ust. 1) cel pomocy, nakierowany na umożliwienie przezwyciężania rodzinom i osobom trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać na podstawie własnych możliwości, zasobów i uprawnień, natomiast z drugiej – nałożony został (art. 4) na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu tej trudnej sytuacji życiowej. Ocena sposobu ustalenia przez organy administracji faktów, wskazujących na zasadność skorzystania z pomocy społecznej na gruncie podniesionego w skardze kasacyjnej art. 7 k.p.a., a także art. 9 i art. 10 tego aktu, winna być dokonywana przez sąd administracyjny w powiązaniu z powyższymi zasadami udzielania pomocy. Tak też uczynił Sąd I instancji, mimo, że na powyższe zasady wyraźnie się nie powołał. W tym świetle nie można przyznać trafności zarzutom autora skargi kasacyjnej. Ani wskazane zaniechanie w zakresie czuwania przez organ nad tym, aby strona nie poniosła szkody ani kwestia utraty przez skarżącego możliwości złożenia stosownych dokumentów (których istoty i znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia), nie znajduje potwierdzenia w materiałach sprawy administracyjnej. Czyni to całą argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz sformułowane zarzuty niezasadnymi, a to prowadzi na gruncie art. 184 p.p.s.a. do oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej.